XXXI — Os tratados internacionais
Chapitre XXXI
OS TRATADOS INTERNACIONAIS: SERVIDORES, NÃO SENHORES
Um Estado pode ter a constituição mais perfeita do mundo. Se tratados internacionais a dominam, ela não vale nada. É o problema atual de muitas democracias europeias: as regras da União Europeia, da OTAN, da OCDE, da CEDH, os acordos de livre comércio – tudo isso se impõe aos povos sem que estes tenham voz.
31.1 — O princípio fundamental: a soberania popular prevalece
Nenhum acordo internacional, nenhum tratado, nenhuma diretiva supranacional pode se impor ao povo soberano. Todo compromisso internacional pode ser denunciado, renegociado ou ignorado se o povo assim decidir.
Isso não significa isolacionismo. Os acordos internacionais são úteis. Mas devem permanecer contratos revogáveis, não camisas de força definitivas. Um povo que não pode sair de um acordo não é mais soberano.
31.2 — O referendo como arma final
Todo acordo internacional importante deve ser submetido a referendo. Todo acordo existente pode ser questionado por referendo de iniciativa popular.
O resultado do referendo se impõe. Se o povo vota pela saída de um tratado, o governo executa. Não há “voto consultivo” nem “renegociação” que contorna a decisão popular.
31.3 — As fontes do referendo
Um referendo pode ser deflagrado por:
- O Parlamento (todos os temas, não restrito ao orçamentário)
- O Senado (todos os temas, não restrito ao societal)
- A iniciativa popular (todos os temas, com limite de assinaturas)
- O Chefe de Estado (todos os temas – é seu único poder real, ver seção XIX)
- Automaticamente (previsto na constituição, por exemplo para acordos internacionais importantes)
O objeto de um referendo pode ser a anulação de uma lei votada recentemente. Isso pode permitir evitar novas eleições.
O resultado é vinculante. Pode-se renegociar uma lei ou tratado, mas é necessário então um novo referendo para validar a nova versão – exceto se o referendo inicial continha explicitamente um pedido de não renegociar. Um prazo mínimo (em anos) separa dois referendos sobre o mesmo tema.
31.4 — O modo de escrutínio do referendo
O referendo segue a mesma lógica que o resto do sistema:
- Se a questão tem impacto orçamentário (contribuições financeiras, compromissos de despesas, sanções econômicas), o referendo se realiza no voto censitário – quem paga pesa mais
- Se a questão é puramente societal (direitos fundamentais, valores, princípios), o referendo se realiza no sufrágio igualitário – uma pessoa, um voto
- Se a questão mescla as duas dimensões, as duas câmaras e o Conselho Constitucional determinam conjuntamente o modo de escrutínio aplicável, ou organizam um duplo referendo (um por modo)
31.5 — A hierarquia das normas invertida
Neste sistema, a hierarquia é clara:
- A constituição nacional (modificável com 4/5 de cada câmara)
- As leis votadas pelas câmaras
- Os acordos internacionais (subordinados aos dois precedentes)
Um tratado que contradiz a constituição é inaplicável. Um tratado que contradiz uma lei é inaplicável, exceto se a lei é modificada para acolhê-lo.
As jurisdições supranacionais podem emitir pareceres. Esses pareceres não vinculam o país. Apenas o povo, por referendo ou por seus representantes, decide segui-los ou não.
Isso não é nacionalismo estreito. É a condição da democracia real. Um povo que não pode dizer não não é livre.
31.6 — Estudo de caso (exemplo empírico): Os referendos suíços sobre tratados (1992-presente)
A Suíça oferece o modelo mais acabado de controle popular sobre compromissos internacionais [155][156]. Todo tratado implicando adesão a organização de segurança coletiva ou supranacional deve ser submetido a referendo obrigatório. Os outros tratados podem ser contestados por referendo facultativo (50.000 assinaturas).
O que funcionou
O povo tem a última palavra. Em 1992, os suíços rejeitaram a adesão ao Espaço Econômico Europeu (EEE) por 50,3% dos votos apesar do apoio unânime do governo e do Parlamento [155]. A democracia direta prevaleceu sobre as elites.
Efeito disciplinador sobre os negociadores. Os diplomatas suíços negociam sabendo que o povo pode rejeitar tudo. São mais prudentes, mais atentos às linhas vermelhas populares [156].
Legitimidade reforçada dos tratados aceitos. Quando um tratado passa pelo filtro referendário, beneficia de legitimidade incontestável. A adesão à ONU (2002, 55% sim) ou a Schengen (2005, 54% sim) foram validadas democraticamente.
Sem isolamento apesar das rejeições. A Suíça rejeitou o EEE e a UE, mas negociou acordos bilaterais setoriais. A rejeição de um quadro global não impede cooperação dirigida.
Cultura cívica ativa. Os suíços votam 4 vezes por ano sobre temas variados. Estão acostumados a se pronunciar sobre questões complexas, incluindo internacionais.
O que causa problemas
Complexidade dos desafios. Os tratados internacionais são frequentemente técnicos. O cidadão médio pode votar sobre bases emocionais ou simplificadas [156].
Imprevisibilidade para parceiros. Os países que negociam com a Suíça sabem que um acordo pode ser rejeitado por referendo. Isso complica as relações diplomáticas.
Bloqueio possível. A rejeição do acordo-quadro com a UE em 2021 (abandonado antes do referendo) congelou as relações bilaterais. O povo pode criar impasses.
Participação variável. A participação nos referendos sobre tratados varia de 30% a 60%. Os resultados refletem os mobilizados, nem sempre a maioria silenciosa.
O que mantemos do modelo suíço
- O referendo obrigatório para adesões a organizações supranacionais
- O referendo facultativo (iniciativa popular) para contestar todo tratado
- O caráter vinculante do resultado — sem “voto consultivo”
- O efeito disciplinador sobre os negociadores
O que melhoramos
- Hierarquia das normas explícita: nossa constituição prevalece claramente sobre os tratados. Na Suíça, a relação é mais ambígua
- Distinção orçamentário/societal: nossos referendos sobre tratados seguem a lógica censitária/igualitária segundo o impacto
- Prazo entre referendos: nosso sistema impõe prazo mínimo para evitar assédio referendário sobre o mesmo tema
O que não adotamos
- A ambiguidade da hierarquia das normas: nossa constituição é explicitamente superior aos tratados
- A dependência da cultura suíça: nosso sistema repousa sobre mecanismos, não sobre cultura cívica preexistente
31.7 — Exemplos e contraexemplos europeus
A Europa oferece um laboratório natural dos referendos sobre tratados — alguns respeitados, outros contornados. Essas experiências iluminam as falhas a corrigir.
Os fatos
| País | Referendo | Resultado | Desfecho |
|---|---|---|---|
| França | Constituição UE (2005) | Não 55% | ❌ Contornado por Lisboa (2008), ratificado pelo Parlamento |
| Países Baixos | Constituição UE (2005) | Não 61% | ❌ Contornado por Lisboa, sem referendo |
| Irlanda | Nice (2001) | Não 54% | ❌ Re-votação em 2002 → Sim 63% |
| Irlanda | Lisboa (2008) | Não 53% | ❌ Re-votação em 2009 → Sim 67% |
| Dinamarca | Maastricht (1992) | Não 51% | ⚠️ Re-votação 1993 com opt-outs → Sim 57% |
| Grécia | Plano de austeridade (2015) | Não 61% | ❌ Ignorado — plano aceito uma semana depois |
| Dinamarca | Euro (2000) | Não 53% | ✅ Respeitado — ainda fora da zona euro |
| Suécia | Euro (2003) | Não 56% | ✅ Respeitado — ainda fora da zona euro |
| Noruega | UE (1972) | Não 53% | ✅ Respeitado — nunca membro |
| Noruega | UE (1994) | Não 52% | ✅ Respeitado — ainda não-membro |
| Suíça | EEE (1992) | Não 50,3% | ✅ Respeitado — acordos bilaterais no lugar |
| Reino Unido | Brexit (2016) | Sim 52% | ✅ Executado em 2020 |
Tableau 31.4 — Referendos europeus sobre tratados: respeito ou contorno
Por que certos referendos foram contornados
- Status jurídico vago — votos “consultivos” sem força constitucional vinculante
- Hierarquia das normas invertida — os compromissos europeus prevaleciam sobre a vontade popular
- Possibilidade de re-votação — “votar até obter a resposta certa”
- Ardil jurídico — pretender que tratado quase idêntico é “diferente” (França/Países Baixos 2005 → Lisboa 2008)
- Ausência de sanção — nenhuma consequência para governantes que ignoram o voto
O que nosso sistema corrige
Proteção 1: O referendo obrigatório e vinculante
Todo tratado reduzindo a soberania nacional ou transferindo competências a organização supranacional deve ser aprovado por referendo. O resultado vincula constitucionalmente o governo — sem voto “consultivo”, sem ratificação parlamentar de substituição.
Um prazo mínimo (em anos) separa dois referendos sobre o mesmo tema, impedindo a tática da “re-votação até vitória”.
Proteção 2: A revogação como salvaguarda
Se um governo anuncia intenção de contornar um referendo — por exemplo assinando tratado “diferente” com conteúdo idêntico — os cidadãos podem deflagrar imediatamente procedimento de revogação. A sanção não é apenas a posteriori: a simples ameaça de revogação dissuade o contorno antes que ocorra.
O caso francês de 2005-2008 não teria sido possível: desde o anúncio da assinatura do Tratado de Lisboa, o processo de revogação poderia ter sido iniciado contra o governo e os parlamentares envolvidos.
Por que esses referendos?
Esses exemplos tratam todos sobre delegação de soberania — o domínio onde a distância entre elites dirigentes e população é mais marcada. Sobre questões de integração supranacional, governos e parlamentos são sistematicamente mais favoráveis às transferências de competências que seus eleitores.
É precisamente essa defasagem que torna esses referendos tão pertinentes: revelam a tensão fundamental entre vontade popular e orientações dos eleitos. Os casos de contorno mostram o que acontece quando nenhum mecanismo força o respeito ao voto. Os casos positivos (Dinamarca/euro, Suécia/euro, Noruega/UE, Suíça/EEE, Reino Unido/Brexit) mostram que o respeito é possível — nosso sistema o torna obrigatório.