XXVI — O conselho constitucional

Chapitre XXVI

O CONSELHO CONSTITUCIONAL: GUARDIÃO DO SISTEMA

É necessária uma instância para verificar se as regras são respeitadas. Mas essa instância não deve se tornar um poder político. Ela deve ser independente dos poderes que controla e equilibrada em sua composição.

26.1 — Uma composição em quatro quartos

O Conselho Constitucional é composto de quatro grupos distintos, cada um representando um quarto da instância:

• Um quarto eleito por sufrágio direto (uma pessoa, um voto) – representa a igualdade cidadã
• Um quarto eleito por voto censitário – representa a contribuição fiscal
• Um quarto sorteado entre juristas qualificados – representa a expertise técnica neutra
• Um quarto sorteado entre todos os cidadãos não juristas e não eleitos – representa o povo bruto, não filtrado

26.2 — A regra de decisão

Para que uma decisão do Conselho seja aprovada, duas condições devem ser preenchidas simultaneamente:

• Uma maioria simples em três dos quatro grupos: os eleitos por sufrágio direto, os eleitos por voto censitário, e os juristas sorteados
• E uma maioria de dois terços do total dos membros do Conselho

O quarto cidadão sorteado vota e pesa no cálculo dos dois terços, mas não tem um limite próprio a atingir.

26.3 — O efeito do caos construtivo

Se o quarto cidadão sorteado vota de maneira imprevisível, os três outros grupos devem convergir fortemente para atingir os dois terços. O sistema se autodisciplina. Se os cidadãos são razoáveis, eles trazem um olhar novo, não capturado por interesses organizados.

Nos dois casos, o sistema ganha: seja forçando o consenso, seja injetando ar fresco.

26.4 — Todas as deliberações são públicas

Sem portas fechadas. Cada cidadão pode observar como o Conselho delibera e vota.

26.5 — Um papel estritamente processual

O Conselho não legisla. Ele não decide questões políticas. Ele verifica se as regras constitucionais são respeitadas. Superávit orçamentário respeitado? Teto de arrecadação respeitado? Procedimento de revogação respeitado? Lista de domínios societais respeitada?

Ele é o guardião do sistema, não um ator do jogo.

26.6 — O veto mútuo

Uma decisão do Conselho pode ser revertida por acordo conjunto do Senado E do Parlamento com maioria qualificada. Isso impede que o Conselho se torne um superpoder.

26.7 — Modificação da constituição

A lista constitucional dos domínios societais, assim como as regras orçamentárias fundamentais, só podem ser modificadas com maioria de quatro quintos de cada câmara (Parlamento E Senado, separadamente). Essa dupla supermaioria é quase impossível de alcançar. As regras fundamentais se tornam intocáveis.

26.8 — Estudo de caso (exemplo empírico): A Citizens’ Assembly irlandesa (2016-presente)

A Irlanda inovou ao criar assembleias cidadãs sorteadas para deliberar sobre questões constitucionais importantes [128][129]. A Citizens’ Assembly de 2016-2018, composta de 99 cidadãos sorteados mais um presidente, preparou os referendos sobre aborto e casamento homossexual — dois temas que dividiam profundamente o país.

O que funcionou

Legitimidade renovada. Os cidadãos sorteados foram percebidos como neutros e desinteressados. Sua recomendação de autorizar o aborto foi seguida por 66% dos irlandeses no referendo de 2018 [129]. O processo desarmou um tema explosivo.

Deliberação de qualidade. Os 99 cidadãos ouviram especialistas, testemunhos, debateram durante fins de semana inteiros. As recomendações eram nuançadas e informadas, não reações emocionais [128].

Representatividade estatística. O sorteio, estratificado por idade, gênero, região e classe social, produziu um “minipúblico” representativo da população irlandesa. Cada categoria estava presente.

Despolarização. Os cidadãos comuns, frente a frente com pessoas diferentes, moderaram suas posições extremas. O processo criou empatia e compromisso [129].

Modelo exportado. Após o sucesso irlandês, a França (Convenção cidadã para o clima), Alemanha, Bélgica e outros países lançaram assembleias similares.

O que causa problemas

Papel puramente consultivo. A Assembly não decide — ela recomenda. O Parlamento e o referendo permanecem soberanos. Os cidadãos sorteados não têm poder real [128].

Custo e logística. Organizar fins de semana de deliberação para 99 pessoas durante 18 meses é caro. Reembolsos, especialistas, organização, facilitação.

Seleção dos temas. É o governo que decide quais temas submeter à Assembly. Sem auto convocação cidadã.

Baixa notoriedade. Muitos irlandeses não conheciam a existência da Assembly. Seu impacto sobre a opinião pública passou pela mídia, não por conhecimento direto.

Sem continuidade institucional permanente. As assembleias são ad hoc, criadas para um tema e depois dissolvidas. Sem instituição permanente.

O que mantemos do modelo irlandês

• O sorteio como mecanismo de seleção neutra
• A estratificação para assegurar representatividade (idade, gênero, região, classe)
• A deliberação informada com audição de especialistas e testemunhas
• O efeito de despolarização do face a face entre cidadãos diferentes

O que melhoramos

• Instituição permanente: nosso Conselho Constitucional inclui um quarto de cidadãos sorteados de forma permanente, não ad hoc
• Poder real: os cidadãos sorteados votam com os outros quartos, sua voz conta na decisão
• Combinação com outras legitimidades: o Conselho combina sorteio, eleição direta, eleição censitária e expertise jurídica
• Dupla maioria: os cidadãos sorteados não podem bloquear sozinhos, mas podem impedir um consenso artificial das elites

O que não adotamos

• O papel puramente consultivo: nossos cidadãos sorteados têm poder de voto real
• O caráter temporário: nossa instituição é permanente
• A limitação aos temas societais: nosso Conselho verifica o respeito de todas as regras constitucionais

26.9 — Estudo de caso (exemplo empírico) n°2: As emendas constitucionais americanas (1791-presente)

A Constituição americana prevê um procedimento de emenda deliberadamente difícil [155][156]. Em 235 anos, apenas 27 emendas foram adotadas (sendo 10 no primeiro dia com o Bill of Rights). Esse travamento constitucional oferece um precedente para avaliar as regras propostas aqui.

O que funcionou

Estabilidade excepcional. A Constituição americana é a mais antiga ainda em vigor [155]. Os princípios fundamentais (separação de poderes, federalismo, liberdades individuais) permaneceram intactos apesar de pressões políticas constantes.

Consenso amplo exigido. Uma emenda necessita maioria de 2/3 das duas câmaras do Congresso, depois a ratificação por 3/4 dos Estados (38 de 50) [156]. Esse limite elimina modificações partidárias ou temporárias.

Proteção de direitos fundamentais. O Bill of Rights (primeiras 10 emendas) criou uma base de liberdades que mesmo maiorias esmagadoras não podem abolir. Liberdade de expressão, direito de portar armas, proteção contra buscas arbitrárias — esses direitos resistiram a mais de dois séculos de ataques.

Jurisprudência evolutiva. A rigidez constitucional é compensada por uma Suprema Corte que interpreta o texto de maneira evolutiva. A 14ª emenda (igual proteção) foi reinterpretada para abolir a segregação, depois para reconhecer o casamento homossexual [155].

O que causa problemas

Bloqueio de reformas necessárias. Algumas disposições obsoletas (colégio eleitoral, representação no Senado) são quase impossíveis de modificar [156]. O sistema está paralisado em questões onde um consenso deveria emergir.

Minoria de bloqueio muito poderosa. 13 Estados representando menos de 5% da população podem bloquear qualquer emenda. A regra dos 3/4 dá poder de veto excessivo às minorias.

Sem mecanismo de revisão periódica. Jefferson propunha uma revisão constitucional a cada geração (19 anos). Os Estados Unidos escolheram a imutabilidade, criando uma “constituição dos mortos” [155].

Contorno por interpretação. A rigidez do texto levou a Suprema Corte a “legislar” por interpretação. Os juízes não eleitos tomam decisões que o processo democrático não pode corrigir.

O que mantemos do modelo americano

• A supermaioria exigida para modificar as regras fundamentais
• A proteção constitucional dos direitos fundamentais
• A estabilidade como valor em si

O que melhoramos

• Limite de 4/5 ao invés de 3/4: mais difícil ainda de modificar, mas não impossível
• Duas câmaras com legitimidades diferentes: censitária e igualitária, não territorial
• Mecanismo de revogação: o povo pode sancionar sem esperar uma emenda

O que não adotamos

• A minoria de bloqueio territorial: nosso sistema não é federal no sentido americano
• O controle judiciário extensivo: nosso Conselho verifica o respeito das regras, não as reinterpreta
• A imutabilidade total: modificar é muito difícil, mas não impossível

26.10 — Estudo de caso (exemplo empírico) n°3: As cláusulas de eternidade alemãs (1949-presente)

A Lei Fundamental alemã contém uma “cláusula de eternidade” (Ewigkeitsklausel, artigo 79-3) que torna certos princípios absolutamente intocáveis [130][131]. Mesmo uma maioria unânime não pode abolir a dignidade humana, a estrutura federal ou o Estado de direito.

O que funcionou

Proteção absoluta da dignidade humana. O artigo 1 (“A dignidade do ser humano é intocável”) não pode ser modificado por nenhuma maioria [130]. É uma resposta direta aos crimes nazistas — certas linhas vermelhas nunca devem ser cruzadas.

Estabilidade democrática. A cláusula de eternidade protegeu a democracia alemã contra tentativas extremistas. Partidos antidemocráticos não podem usar o processo democrático para abolir a democracia [131].

Estrutura federal preservada. Os Länder não podem ser abolidos, mesmo por voto do Bundestag. O federalismo é constitucionalmente garantido.

Modelo exportado. Muitos países adotaram cláusulas similares: França (forma republicana), Itália (república), Brasil (federalismo, voto direto), Turquia (laicidade, antigamente) [130].

O que causa problemas

Definição contestada. O que significa exatamente a “dignidade humana”? Os tribunais devem interpretar, criando uma forma de governo de juízes [131].

Impossibilidade de correção. Se uma cláusula de eternidade se revela mal concebida, ela não pode ser corrigida. O sistema está definitivamente congelado nesse ponto.

Tensão com a soberania popular. Uma geração pode realmente vincular todas as seguintes para a eternidade? O princípio democrático sugere que o povo soberano deveria sempre poder decidir.

Contorno por interpretação. Como nos Estados Unidos, a rigidez extrema é às vezes contornada por interpretações criativas.

O que mantemos do modelo alemão

• O princípio de cláusulas intocáveis para as regras mais fundamentais
• A proteção da arquitetura democrática contra ela mesma
• A impossibilidade de abolir certos direitos pelo jogo eleitoral

O que melhoramos

• Supermaioria de 4/5 ao invés de intocabilidade absoluta: extremamente difícil, mas não impossível
• Definições precisas: as regras orçamentárias são quantificadas, não abstratas
• Mecanismo de revisão regulamentado: mesmo as cláusulas mais protegidas podem ser modificadas, mas com um limite quase inatingível

O que não adotamos

• A intocabilidade absoluta: nosso sistema permite modificação, mas com 4/5 das duas câmaras
• Os conceitos abstratos: “dignidade humana” é difícil de definir; nossas regras são concretas (superávit orçamentário, teto de arrecadação)
• A vinculação eterna das gerações: cada geração pode modificar o sistema, se atingir um consenso esmagador

26.11 — Comparação dos limites de travamento

Tableau 26.4 — Comparação dos limites de travamento constitucional

Observação: O limite de 4/5 proposto é mais difícil que o sistema americano (que exige maiorias separadas em dois processos diferentes) e próximo da intocabilidade alemã, mas sem a dimensão “eterna”. É um equilíbrio entre estabilidade e adaptabilidade: quase impossível de modificar em circunstâncias normais, mas possível se um consenso esmagador emergir.