XXIII — Duas câmaras, duas lógicas
Chapitre XXIII
DUAS CÂMARAS, DUAS LÓGICAS
Todas as decisões não são da mesma natureza. As questões de dinheiro e as questões de direitos fundamentais não dependem da mesma lógica. São necessárias duas câmaras com modos de eleição distintos, com competências assimétricas.
23.1 — O Parlamento: a câmara do poder
O Parlamento é eleito no voto censitário, segundo as regras descritas anteriormente. É a câmara central do sistema. É competente para:
- O orçamento: despesas, receitas, arbitragens financeiras. O Parlamento funciona num envelope fechado (superávit obrigatório, teto de arrecadações)
- O governo: o Parlamento investe e derruba o governo. O Primeiro-ministro é responsável perante o Parlamento unicamente
- O aumento da taxa de imposição: por maioria de dois terços. Aqueles que pagam decidem pagar mais
- Todas as leis ordinárias que não tocam nas liberdades fundamentais
23.2 — O Senado: a câmara de proteção
O Senado é eleito no sufrágio igualitário. Cada cidadão pesa o mesmo peso. O Senado é competente para:
- As leis societais: tudo que toca nos direitos e liberdades fundamentais, definidos numa lista constitucional fechada. Direito à vida, liberdade de expressão, liberdade de religião, integridade física, direitos cívicos, família…
- A diminuição da taxa de imposição: por maioria de dois terços. Proteger a propriedade de todos, ricos como pobres
O Senado NÃO participa da investidura do governo. Não pode derrubar o Primeiro-ministro. Seu papel é defensivo: proteger as liberdades, não governar.
23.3 — Por que o Parlamento é mais estável
O Parlamento censitário é estruturalmente protegido contra o bloqueio:
- Os eleitores ricos são geralmente mais educados, menos impulsivos
- É seu dinheiro que está em jogo — têm interesse em que o sistema funcione
- O voto negro desencadeia o mecanismo de bloqueio (-10% orçamento) — os grandes contribuintes perdem o mais em valor absoluto
- O peso proporcional à contribuição dilui a influência dos demagogos
O Senado igualitário é mais vulnerável aos apelos ao voto negro. Mas é menos grave: o Senado não vota o orçamento, não investe o governo. Um Senado bloqueado pausa a proteção das liberdades, mas não paralisa o país.
A assimetria é desejada. O ponto fraco (Senado) é onde as consequências são menores. O ponto forte (Parlamento) é onde as consequências são graves. O sistema coloca sua resiliência onde ela é mais necessária.
23.4 — O mecanismo de veto
Se o Senado vota uma lei societal que tem impacto orçamentário, o Parlamento pode opor um veto. Mas deve demonstrar esse impacto. O ônus da prova lhe incumbe.
Diante do veto, o Senado tem três opções: reformular a lei para torná-la orçamentariamente neutra, reduzir o impacto orçamentário e tentar novamente, ou convencer o Parlamento a financiar no envelope existente.
23.5 — O veto inverso
Se o Parlamento vota uma lei orçamentária que tem implicações societais — que toca nos direitos fundamentais — o Senado pode se opor a ela. Isso impede, por exemplo, o Parlamento de votar uma eutanásia forçada por razões orçamentárias.
23.6 — O critério de classificação
Como distinguir o societal do orçamentário? Por uma lista constitucional fechada dos domínios societais. Tudo que está na lista depende do Senado. Tudo que tem impacto orçamentário depende do Parlamento ou necessita seu acordo.
O critério discriminante é simples: há impacto orçamentário, sim ou não?
23.7 — Bloqueio legislativo persistente entre câmaras
Quando um texto é objeto de veto (num sentido ou no outro) e nenhum acordo intervém, o bloqueio legislativo é declarado. As regras seguintes se aplicam:
Desencadeamento automático
O bloqueio legislativo é constatado quando:
- Um texto foi objeto de três trâmites sem adoção conforme pelas duas câmaras; ou
- Uma câmara opõe um veto formal sem contraproposta num prazo de 60 dias; ou
- Um prazo de 180 dias transcorreu desde o depósito inicial sem adoção.
A constatação de bloqueio é automática, sem intervenção de um órgão terceiro. O secretariado de cada câmara registra as datas; o desencadeamento resulta do calendário.
Efeitos imediatos do bloqueio
Desde a constatação do bloqueio:
O status quo prevalece. O direito existente permanece em vigor. Nenhuma das duas câmaras pode impor unilateralmente uma modificação.
Congelamento das extensões. Toda nova despesa, todo novo compromisso, toda criação de direito novo ligada ao domínio do texto bloqueado são suspensos. Somente a recondução do existente é autorizada.
Redução pró-rata. Se o bloqueio recai sobre um texto com impacto orçamentário, os créditos afetados ao domínio concernido são reduzidos de 0,83% por mês (seja 10% ao ano, pró-rata). A diferença alimenta um fundo de recuperação setorial, distinto do orçamento geral, congelado até a saída do bloqueio.
Simetria das consequências. Os efeitos do bloqueio se aplicam indiferentemente qualquer que seja a câmara na origem do veto. Nenhuma câmara pode bloquear sem sofrer as mesmas restrições que a outra.
Escalada e sanção política
Além de 12 meses acumulados de bloqueio sobre um mesmo texto ou um conjunto de textos conexos: dissolução automática das duas câmaras e eleições gerais nos 90 dias.
O acúmulo é contabilizado por legislatura. Se o bloqueio cessa depois retoma sobre o mesmo assunto, os prazos se adicionam.
As duas câmaras são dissolvidas simultaneamente. Nenhuma sobrevive à outra. O eleitor decide.
Saída do bloqueio
O bloqueio termina quando:
- As duas câmaras adotam um texto conforme; ou
- Uma das câmaras retira seu veto por um voto expresso por maioria simples; ou
- Novas eleições produzem uma composição permitindo o acordo.
Na saída do bloqueio, o fundo de recuperação setorial é desbloqueado e afetado ao domínio concernido, sob controle da câmara competente.
Princípio diretor
O bloqueio tem um custo para todos. Não pode servir de estratégia de obstrução gratuita. Quem bloqueia deteriora os serviços, desencadeia eleições, e se expõe ao julgamento do eleitor. O mecanismo não requer nenhum árbitro, nenhum juiz da boa-fé: repousa sobre prazos, contadores, e consequências automáticas.
23.8 — Estudo de caso (exemplo empírico): A Câmara dos Lordes britânica (1911-presente)
O Reino Unido oferece o exemplo mais antigo e mais estudado de bicameralismo assimétrico [108][109]. Desde os Parliament Acts de 1911 e 1949, a Câmara dos Lordes perdeu seu direito de veto absoluto em favor de um simples poder de retardamento — criando uma assimetria constitucional entre as duas câmaras.
O que funcionou
Especialização por domínio. A Câmara dos Lordes não pode bloquear os “money bills” (projetos de lei financeiros). Esse regime é formalizado no Parliament Act 1911 [117], que enquadra explicitamente a assimetria entre câmaras sobre a matéria financeira [118]. Esses textos, certificados pelo Speaker dos Comuns, se tornam lei após um mês mesmo sem acordo dos Lordes [108]. O orçamento escapa então a todo bloqueio bicameral.
Veto suspensivo, não absoluto. Para as outras leis, os Lordes podem retardar um texto de um ano máximo. Se os Comuns persistem, o texto passa. Isso permite a reflexão sem paralisar [109].
Expertise e revisão. Os Lordes, não submetidos à pressão eleitoral, examinam os textos em detalhe. Propõem emendas técnicas frequentemente aceitas pelos Comuns. Função de “câmara de reflexão” efetiva.
Legitimidades distintas. Os Comuns tiram sua legitimidade do sufrágio universal. Os Lordes (desde 1999, principalmente pares nomeados vitalícios) tiram a sua da expertise e da experiência. Duas lógicas coexistem.
Estabilidade notável. O sistema funciona há mais de um século sem crise institucional maior, apesar de composições muito diferentes dos Lordes (hereditários, depois nomeados).
O que é problemático
Legitimidade democrática fraca. Os Lordes não são eleitos. Seu poder de retardamento é tolerado, mas toda tentativa de extensão seria contestada [109]. O sistema repousa sobre a auto-limitação dos Lordes.
Composição arbitrária. Os pares são nomeados pelo Primeiro-ministro, criando um risco de nomeação partidária. Sem critério objetivo de entrada.
Assimetria incompleta. A distinção “money bill” vs outras leis é às vezes nebulosa. Textos híbridos criam tensões sobre a certificação [108].
Sem competência exclusiva. Os Lordes não têm domínio reservado onde sua voz seria preponderante. Podem retardar, nunca impor.
O que mantemos do modelo britânico
- A distinção orçamento/não-orçamento: as questões financeiras dependem de uma só câmara
- O veto assimétrico: uma câmara pode bloquear definitivamente, a outra somente retardar
- A especialização funcional: cada câmara tem um papel distinto
- A estabilidade provada ao longo de mais de um século
O que melhoramos
- Duas legitimidades democráticas: nosso Senado é eleito no sufrágio igualitário, não nomeado. As duas câmaras têm uma legitimidade popular, mas diferente. Bicameralismos já articularam duas legitimidades eleitorais diferentes: várias câmaras altas australianas do século XIX foram eleitas sobre uma franquia de propriedade, enquanto a câmara baixa repousava sobre um sufrágio mais amplo, o que institucionaliza uma representação distinta sem suprimir a eleição [112]. Exemplo documentado: a Constituição sul-australiana de 1856 estabelece duas câmaras eleitas, uma sobre “property suffrage” (câmara alta) e a outra sobre franquia masculina muito ampla (câmara baixa) [113][114]. O quadro imperial que habilita a criação de parlamentos bicamerais nas colônias australianas trata explicitamente das qualificações de franquia, mostrando que a dissociação das bases eleitorais entre câmaras fazia parte das opções constitucionais consideradas [116].
- Domínio reservado ao Senado: os direitos fundamentais dependem do Senado sozinho, não apenas de um veto suspensivo
- Critério claro: impacto orçamentário = Parlamento; direitos fundamentais = Senado. Sem zona cinza
- Veto mútuo sobre as invasões: o Senado pode bloquear uma lei orçamentária que toca nas liberdades; o Parlamento pode bloquear uma lei societal que custa
O que não reproduzimos
- A câmara não eleita: nosso Senado é eleito, no sufrágio igualitário
- O simples poder de retardamento: nosso Senado tem um verdadeiro poder de bloqueio em seu domínio
- A nomeação política: sem nomeação partidária em nosso sistema
23.9 — Estudo de caso (exemplo empírico) nº2: O bicameralismo americano (1789-presente)
Os Estados Unidos inventaram o bicameralismo moderno com o “Grande Compromisso” de 1787 [110][109]. A Câmara dos representantes representa o povo (proporcional à população), o Senado representa os Estados (dois senadores por Estado, qualquer que seja seu tamanho).
O que funcionou
Estabilidade constitucional. A Constituição americana é a mais antiga constituição escrita ainda em vigor [110]. 235 anos de funcionamento contínuo, apesar de uma guerra civil e crises maiores.
Proteção das minorias territoriais. O Senado dá um peso igual ao Wyoming (600.000 habitantes) e à Califórnia (40 milhões). Os pequenos Estados não podem ser esmagados pelos grandes [109].
Veto recíproco. Toda lei deve ser adotada pelas duas câmaras. O bicameralismo igualitário força o compromisso entre legitimidades diferentes.
Trâmite legislativa. Os textos fazem idas e vindas entre câmaras até convergência. Esse processo melhora a qualidade das leis, mesmo se as atrasa.
Confirmação das nomeações. O Senado confirma os juízes, embaixadores e ministros. Esse contrapoder limita o arbítrio presidencial.
O que é problemático
Bloqueio estrutural (“gridlock”). As maiorias diferentes nas duas câmaras paralisam regularmente o sistema [111]. O “shutdown” orçamentário se tornou rotineiro.
Sobre-representação rural. O Senado dá um peso desproporcional aos Estados rurais pouco povoados. 50 senadores podem representar 18% da população [111].
Filibuster. A regra dos 60 votos no Senado (para fechar o debate) cria um limiar de supermaioria de facto. Uma minoria de 41 senadores pode bloquear toda legislação.
Sem mecanismo de resolução dos conflitos. Em caso de desacordo persistente entre câmaras, não há procedimento automático. O bloqueio pode durar indefinidamente.
Polarização. O sistema bicameral não impede a polarização partidária. As duas câmaras são frequentemente tão divididas uma quanto a outra.
O que mantemos do modelo americano
- O bicameralismo autêntico: duas câmaras com poderes reais
- O veto recíproco: nenhuma câmara pode impor sozinha
- A proteção das minorias: uma câmara pode defender interesses específicos
- A confirmação das nomeações: contrapoder sobre o executivo
O que melhoramos
- Assimetria funcional: nosso Parlamento gerencia o orçamento, nosso Senado protege os direitos. Não duas câmaras equivalentes
- Mecanismo de resolução: a comissão mista e o status quo evitam o bloqueio permanente
- Sem filibuster: maioria simples ou qualificada segundo o assunto, não minoria de bloqueio estrutural
- Duas legitimidades distintas: censitária vs igualitária, não territorial vs proporcional
O que não reproduzimos
- O bicameralismo igualitário: nossa assimetria evita a paralisia
- A representação territorial: nosso Senado não é um “Senado dos territórios”
- O filibuster: nenhuma minoria pode bloquear indefinidamente
- A ausência de resolução automática: nosso sistema tem mecanismos de desbloqueio
23.10 — Estudo de caso (exemplo empírico) nº3: O Conselho dos Estados suíço (1848-presente)
A Suíça combina bicameralismo e democracia direta num equilíbrio único [121][122]. O Conselho nacional representa o povo (proporcionalmente), o Conselho dos Estados representa os cantões (dois por cantão).
O que funcionou
Consenso obrigatório. As duas câmaras têm poderes estritamente iguais. Toda lei deve ser adotada identicamente pelas duas [121]. Isso força compromissos amplos.
Estabilidade institucional. 175 anos de funcionamento contínuo. O sistema absorveu duas guerras mundiais nas fronteiras sem ruptura institucional.
Representação das minorias linguísticas. Os cantões romandos e o Ticino têm um peso no Conselho dos Estados superior a seu peso demográfico. As minorias linguísticas são protegidas [122].
Democracia direta como válvula. O referendo obrigatório (para modificações constitucionais) e o referendo facultativo (para leis) permitem decidir os bloqueios entre câmaras.
Colegialidade governamental. O Conselho federal (governo) é eleito pela Assembleia federal (as duas câmaras reunidas). Sem poder executivo dominante.
O que é problemático
Lentidão. O trâmite entre câmaras, combinada aos prazos referendários, retarda consideravelmente a legislação [122]. As reformas levam anos.
Complexidade. O sistema das comissões, das conferências de conciliação, dos procedimentos de eliminação das divergências é opaco para o cidadão ordinário.
Conservadorismo estrutural. O duplo veto (duas câmaras + referendo) favorece o status quo. As reformas audaciosas são difíceis.
Fraca representação das mulheres. O Conselho dos Estados permanece majoritariamente masculino. A representação territorial não melhora a diversidade [121].
O que mantemos do modelo suíço
- O consenso obrigatório entre câmaras
- A proteção das minorias por uma câmara dedicada
- A estabilidade institucional no longo prazo
- O referendo como válvula em caso de bloqueio
O que melhoramos
- Assimetria funcional: orçamento vs direitos, não duas câmaras idênticas
- Rapidez: a assimetria permite decidir mais rápido
- Legitimidade distinta: censitária vs igualitária, não territorial vs proporcional
O que não reproduzimos
- O bicameralismo igualitário estrito: nossa assimetria é mais eficaz
- A representação territorial: nosso Senado não é cantonal
- A colegialidade governamental: nosso Primeiro-ministro é responsável perante o Parlamento sozinho
23.11 — Estudo de caso (exemplo empírico) nº4: O Bundesrat alemão (1949-presente)
O Bundesrat alemão representa os governos dos Länder, não suas populações [123][128]. É uma câmara dos executivos regionais, única na Europa ocidental.
O que funcionou
Expertise técnica. Os membros do Bundesrat são ministros em exercício em seus Länder. Trazem uma expertise de execução que os parlamentares não têm [123].
Proteção do federalismo. As leis tocando nas competências dos Länder necessitam o acordo do Bundesrat. O governo federal não pode invadir unilateralmente [128].
Contrapoder eficaz. Quando o Bundesrat é dominado pela oposição, freia as reformas do governo federal. Esse contrapoder às vezes evitou desvios.
Sem ciclo eleitoral próprio. O Bundesrat não é eleito diretamente. Sua composição muda ao longo das eleições regionais, não em bloco. Isso suaviza as alternâncias.
O que é problemático
Bloqueio partidário. Quando o Bundesrat e o Bundestag têm maiorias opostas, o sistema se bloqueia [128]. O governo Schröder (1998-2005) foi paralisado por um Bundesrat hostil.
Opacidade. As negociações entre governos federal e regionais se fazem nos bastidores. O cidadão não vê quem decide o quê.
Legitimidade indireta. Os membros do Bundesrat não são eleitos para esse papel. Sua legitimidade é derivada, não direta.
Barganha. Os Länder usam seu voto no Bundesrat como moeda de troca para obter vantagens regionais. A lógica partidária se mistura à lógica territorial [123].
O que mantemos do modelo alemão
- O contrapoder efetivo de uma segunda câmara
- A proteção das competências de um nível contra o outro
- O suavização das alternâncias por ciclos eleitorais diferentes
O que melhoramos
- Eleição direta: nosso Senado é eleito no sufrágio igualitário, não composto de ministros regionais
- Transparência: deliberações públicas, não negociações nos bastidores
- Legitimidade própria: o Senado tem sua própria base eleitoral
O que não reproduzimos
- A câmara dos executivos: nosso Senado representa os cidadãos, não os governos
- A legitimidade indireta: eleição direta no sufrágio igualitário
- A barganha territorial: nosso Senado não é um lugar de negociação entre regiões
23.12 — A opção unicameral
O bicameralismo descrito neste capítulo é concebido para um Estado central com recursos suficientes. Mas nem sempre é necessário.
Para as coletividades locais, uma segunda câmara representa um custo fixo frequentemente desproporcional em relação às questões. Comunas, intercomunalidades, regiões: manter duas assembleias distintas com seus procedimentos de trâmite pode ser um luxo orçamentário injustificável.
Nesses casos, uma assembleia única basta — com a condição de integrar nela as duas lógicas (igualitária e contributiva) nas modalidades de voto.
O capítulo XXIV (Governança local) detalha essa opção: um conselho único onde o modo de escrutínio varia segundo a natureza da decisão. Questões orçamentárias no voto censitário, direitos fundamentais locais no voto igualitário, tudo num mesmo recinto.
Essa arquitetura preserva os princípios — quem paga decide sobre o dinheiro, igualdade cívica sobre os direitos — sem o custo de uma segunda câmara. É a adaptação do bicameralismo assimétrico às escalas onde seria muito pesado.