V — O estado

Chapitre V

O ESTADO: PERÍMETRO E FINANÇAS

Comecemos pelo começo: para que serve o Estado?

5.1 — O essencial – o coração do reator

A justiça. A polícia. As forças armadas. A diplomacia. Essas funções implicam o uso legítimo da força. Privatize-as, e você obtém milícias concorrentes, justiças à la carte, lealdades fragmentadas. O Estado detém o monopólio da violência legítima. É sua razão de ser primeira, seu DNA.

5.2 — As emergências – gestão privada, controle público

Os bombeiros e o SAMU situam-se na fronteira do essencial. Protegem a vida, mas sua gestão não exige um monopólio estatal.

Como funciona? Os bombeiros são delegados a empresas privadas, escolhidas por licitação no nível municipal ou intermunicipal. Os municípios podem se agrupar para fortalecer seu poder de negociação – economias de escala, concorrência acirrada. Os contratos são de duração limitada, com caderno de encargos rigoroso: tempo de intervenção máximo, equipamentos obrigatórios, formação do pessoal. O SAMU funciona igual, mas em uma escala maior – departamental ou regional – porque os helicópteros e as unidades de reanimação móvel exigem uma massa crítica.

O princípio: o privado gere, o público controla, a concorrência disciplina. Se um prestador falha, perde o contrato. O mercado sanciona a incompetência mais rápido que a burocracia.

5.3 — A pesquisa fundamental – apostar no próximo século

Física. Astronomia. Química. Fusão nuclear. Esses domínios têm um ponto comum: seu retorno sobre investimento se conta em décadas, às vezes em séculos. Qual investidor privado financiaria hoje uma pesquisa cujos benefícios chegarão em cem anos? Nenhum. E no entanto, toda a civilização se beneficia. Internet, GPS, energia nuclear, semicondutores – tudo isso vem de pesquisas fundamentais que o mercado jamais teria financiado.

Exemplos concretos: estudo de buracos negros, ondas gravitacionais, unificação das quatro forças fundamentais, reatores de fusão nuclear (ITER), grandes síncrotrons (CERN), pesquisa matemática pura, pesquisa fundamental em biologia.

O critério é límpido: se o retorno sobre investimento ultrapassa o horizonte temporal do privado, e se o benefício é coletivo, então o financiamento público se justifica.

Mas sempre por licitações. Laboratórios, universidades, consórcios em concorrência. Sem renda: cada projeto deve ser defendido, avaliado, renovado. A avaliação por pares (comitês científicos independentes) prevalece sobre as considerações de preço.

A obrigação de retornos locais. Todo financiamento público de pesquisa – incluindo via consórcios internacionais – deve gerar retornos locais: empregos, competências, patentes, infraestruturas. Sem cheque em branco ao internacional. Essa obrigação é constitucionalizada.

Os consórcios internacionais (CERN, ITER, ESA…) são uma união de recursos, não um financiamento do estrangeiro. Cada país financia sua parte e recebe sua parte de retornos. Se um consórcio não respeita essa regra: renegociamos, buscamos um acordo amigável, processamos se necessário, e saímos – mas somente após recuperar o que nos é devido.

Se nenhuma oferta aceitável for recebida, várias razões possíveis:

• O país não tem a competência: deixamos pra lá, ou redefinimos a licitação para criar a competência local (formação, transferência, capacitação).
• Já está sendo feito pelo privado: o mercado já financia esse domínio, a licitação pública não tem razão de ser. Boa notícia.
• Não é interessante: os próprios cientistas não querem investir nisso. Sinal: má ideia, passamos para outra coisa.

O dinheiro público financia a competência nacional, não a dependência do estrangeiro.

O investimento estratégico. Além da pesquisa fundamental, o Estado pode investir em indústrias a desenvolver: semicondutores, baterias, biotech, IA, espaço, etc. É uma aposta industrial. Mesmas regras: licitações, retornos locais, envelope orçamentário.

O prestígio como investimento. O prestígio nacional é um retorno sobre investimento legítimo, desde que permaneça razoável:

• Atrai talentos (pesquisadores, estudantes, empreendedores)
• Reforça a imagem do país (soft power)
• Cria orgulho nacional

O efeito de arrasto. Mesmo a pesquisa “inaplicável” eleva todo um domínio. Quem pode o mais pode o menos:

• Um programa espacial faz progredir toda a engenharia
• A física de partículas estimula a instrumentação, a informática, os materiais
• As matemáticas puras sempre acabam encontrando aplicações (criptografia, IA, finanças…)
• Formar equipes no muito difícil as torna excelentes no resto

Nunca se sabe o que será útil em 50 anos. As ondas de rádio eram uma curiosidade de laboratório antes de Marconi. A mecânica quântica parecia puramente teórica antes dos transistores. Financiar o “inútil” de hoje é preparar o útil de amanhã.

A proteção: o envelope orçamentário constitucional limita os excessos. Não se pode financiar tudo. É preciso priorizar. Mas o prestígio e o efeito de arrasto são critérios legítimos nessa priorização.

5.4 — As licitações: não apenas o preço

Este princípio aplica-se a todas as licitações públicas, não apenas à pesquisa.

Se o preço é o único critério, obtém-se o mais barato, não o melhor. Resultado: mediocridade, atalhos, fracassos. É a “mediocrização”.

Critérios múltiplos obrigatórios (constitucionalizado):

• Preço: 30-40% máximo
• Qualidade técnica: 30-40%
• Track record (resultados passados): 15-20%
• Prazos / viabilidade: 10-15%

A ponderação exata pode variar segundo o tipo de licitação (pesquisa, construção, serviços), mas o preço nunca pode ser o critério único ou majoritário.

Para a pesquisa fundamental especificamente: avaliação por pares, track record das equipes, originalidade e potencial de descoberta. O preço é secundário – financia-se a melhor ciência, não a mais barata.

5.5 — A transparência total dos contratos públicos

Todas as licitações são publicadas. Sem exceção. Caderno de encargos, critérios de avaliação, ponderação – tudo é público desde o lançamento.

Todas as ofertas são publicadas juntas após o prazo de depósito. Uma vez passado o prazo final, o conjunto das ofertas recebidas é tornado público simultaneamente. Cada cidadão pode ver quem propôs o quê, a qual preço, com quais condições. A luz mata a fraude.

As deliberações do júri são públicas. Como cada oferta foi pontuada em cada critério, por que tal candidato foi escolhido ou descartado – tudo é documentado e acessível.

O contrato final é público. Incluindo os aditivos posteriores. Um contrato que infla após assinatura, isso se vê.

5.6 — O referendo para os grandes contratos

Além de um certo limite – por exemplo 5% do orçamento anual da autoridade concernente – o contrato deve ser aprovado por referendo. O povo decide se quer comprometer uma parte significativa de seu dinheiro nesse projeto.

O mecanismo:

• A autoridade publica a licitação, recebe as ofertas, as avalia, seleciona um vencedor
• A escolha é submetida ao referendo com o dossiê completo: projeto, oferta escolhida, justificativa da escolha, alternativas descartadas
• O referendo é realizado por voto censitário (é uma questão orçamentária – aqueles que pagam decidem)
• Se o referendo rejeita, a autoridade pode relançar uma nova licitação com um caderno de encargos modificado, ou abandonar o projeto

O limite é relativo à autoridade. Para um município, 5% do orçamento pode representar alguns milhões. Para o Estado, seriam bilhões. O controle popular se exerce em cada nível, proporcionalmente às questões em jogo.

O controle popular evita as fraudes. Quando todos olham, os arranjos entre amigos se tornam arriscados. As superfaturações aparecem. Os cadernos de encargos feitos sob medida para um candidato favorito são detectados. A transparência + o referendo = uma dupla garantia contra a corrupção.

5.7 — Os casos extremos – não deixar ninguém à beira da estrada

O mercado de seguros funciona na mutualização de riscos. Mas alguns casos são tão custosos que nenhuma seguradora privada os aceitará voluntariamente. As doenças crônicas graves. As deficiências profundas. A educação especializada. Sem intervenção, essas pessoas são abandonadas.

Atenção: isso não significa que o Estado deva gerir esses casos diretamente. Todo financiamento público não essencial deve primeiro ser objeto de licitação ao privado. O Estado financia apenas o complemento se necessário, ou reescalona o projeto. O privado gere, o Estado complementa. Ninguém é abandonado, mas o Estado não gere nada diretamente.

Uma autoridade anticartel independente zela para que essas licitações permaneçam competitivas. Ela dispõe de poderes de investigação e sanção. Todos os contratos são públicos.

5.8 — E nada mais

Todo o resto – educação padrão, saúde corrente, aposentadorias, desemprego, transportes, energia, moradia – pode e deve ser gerido pelo setor privado, com se necessário uma obrigação de seguro. O Estado não tem que produzir esses serviços. Deve simplesmente assegurar que ninguém caia no vazio.

5.9 — Sem financiamento indireto também

O Estado não financia ONGs, associações, cultura, esporte ou qualquer outro setor não essencial. Nem diretamente por subvenção, nem indiretamente por redução de imposto. Os nichos fiscais são despesas disfarçadas – eles contornam o teto orçamentário e escapam ao controle democrático.

Se os cidadãos querem apoiar uma causa, fazem-no com seu dinheiro, não com o do contribuinte. A generosidade privada substitui a redistribuição estatal. É mais eficaz – cada um escolhe o que financia – e mais honesto – sem clientelismo.

5.10 — O cofre-forte constitucional

O Estado deve financiar certas coisas. Seja. Mas como impedi-lo de financiar cada vez mais? É O problema do liberalismo há dois séculos. Cada exceção legítima vira precedente. O perímetro se estende inexoravelmente, como uma mancha de óleo.

A resposta cabe em uma palavra: constituição. Não uma constituição de princípios vagos e belas declarações, mas uma constituição de regras rigorosas, travada por uma maioria quase impossível de alcançar.

5.11 — Regra nº1: O superávit orçamentário obrigatório

O Estado não deve apenas equilibrar seu orçamento. Deve gerar um superávit a cada ano. Esse superávit alimenta o fundo de reserva estrutural – um colchão para as tempestades futuras. Quando a crise chega, usamos o colchão. Não tomamos emprestado. Não imprimimos. Não empurramos o problema para as gerações seguintes.

O uso do colchão é enquadrado. Quando se retira do fundo de reserva, uma redução temporária e concomitante das despesas é imposta – por exemplo 50% do choque absorvido pelo fundo de reserva, 50% por redução das despesas. Essa proporção é constitucionalizada. O objetivo: prolongar o efeito do colchão, poder absorver um segundo choque se o primeiro se prolongar, e forçar o ajuste em tempo real.

Se o colchão não basta apesar dessa disciplina, reduzem-se as despesas ainda mais. É doloroso, mas é curto. O ajuste brutal permite uma retomada rápida. O déficit crônico, ele, prolonga a agonia.

O descontrole orçamentário abaixo do limite desencadeia eleições. O limite constitucional de superávit mínimo é por exemplo de 5%. Se o governo previa um esforço de 8% e atinge apenas 6%, não há problema – permanecemos acima do limite. Por outro lado, se o superávit cai abaixo de 5% (fora crise legítima), eleições parlamentares são automaticamente desencadeadas. É o princípio do compromisso crível [70]: uma regra quase intangível muda os incentivos melhor que uma promessa política — porque violá-la custa caro.

Como distinguir um descontrole de uma crise legítima? O critério adotado é o PIB real: se o PIB cai mais de X% em relação ao ano anterior (por exemplo 2%), é uma crise – a passagem abaixo do limite é tolerada sem eleições automáticas. Se o PIB está estável ou em crescimento e o orçamento descontrola abaixo do limite, é irresponsabilidade – eleições automáticas.

O mecanismo de revogação como rede. Mesmo sem eleições automáticas, o sistema de revogação permanente permite aos cidadãos provocar novas eleições se julgarem a gestão orçamentária inaceitável. Não é automático, mas está em suas mãos.

O teto do fundo de reserva. O fundo de reserva estrutural não pode inchar indefinidamente. Um teto é fixado em percentagem do PIB (por exemplo 50% ou 100% — a calibrar). Além disso, o superávit não alimenta mais o fundo.

Quando o teto é atingido, o Parlamento decide a destinação do superávit: investimentos essenciais, infraestruturas, forças armadas, pesquisa fundamental. É uma decisão orçamentária ordinária, não uma revisão constitucional.

O ano tampão. O que não é gasto no ano N é automaticamente deduzido das arrecadações do ano N+1. O Estado não pode entesourar: o dinheiro não utilizado volta aos contribuintes. Esse mecanismo é automático — não necessita voto algum.

Destinação prioritária durante a transição das pensões. Durante o período de transição do sistema de pensões (ver apêndice E), o superávit orçamentário é prioritariamente destinado ao reembolso da dívida de transição — o empréstimo temporário que cobre a diferença entre as necessidades de pensões e o teto constitucional do diferencial. Essa prioridade está inscrita na constituição. Ela garante que a dívida de transição permaneça mínima (próxima de zero) e que a transição termine sem deixar fardo às gerações futuras. Uma vez concluída a transição, o superávit retorna à sua destinação normal (fundo de reserva estrutural).

Um segundo fundo existe: o fundo de recuperação. É alimentado pelas “economias” involuntárias em caso de bloqueio orçamentário (voltaremos a isso). Esse dinheiro é direcionado para reparar os danos do bloqueio – infraestruturas envelhecidas, manutenção adiada. Mesma lógica: se o fundo não é inteiramente utilizado, o superávit é deduzido dos impostos no ano seguinte. Não se mistura a prudência (fundo de reserva estrutural) e as consequências da irresponsabilidade (fundo de recuperação).

5.12 — Regra nº2: O teto rigoroso das arrecadações

O conjunto das arrecadações obrigatórias – impostos, taxas, contribuições, tarifas, cotizações, pouco importa o nome – não pode ultrapassar uma certa percentagem do PIB. Esse teto está inscrito na constituição.

A definição deve ser extensiva. Todo dinheiro transitando pelo Estado ou suas emanações, qualquer que seja a denominação jurídica, conta no teto. Isso fecha a porta aos jogos semânticos: renomear um imposto em “contribuição” não mudará nada. Toda regra quantificada gera estratégias de contorno — é a lei de Goodhart [71]: quando um indicador se torna um alvo, deixa de ser confiável. Daí a definição extensiva.

Onde colocar o teto? Os exemplos internacionais.

A comparação internacional mostra que níveis de despesas públicas muito diferentes são possíveis, com resultados mensuráveis:

O que esses dados mostram:

• Singapura e Hong Kong provam que um Estado a 17-20% do PIB pode produzir resultados sociais excelentes: expectativa de vida entre as mais elevadas do mundo, criminalidade quase nula, educação de ponta, infraestruturas impecáveis. Esses resultados não são obtidos apesar das baixas despesas, mas graças à eficiência forçada pela restrição orçamentária.

• A França, com 56,5% do PIB de despesas públicas (recorde mundial entre as grandes economias), obtém um IDH inferior ao de Singapura e uma expectativa de vida comparável. Triplicar as despesas não triplica os resultados.

• A Suíça obtém o melhor IDH mundial com 34% do PIB — 22 pontos a menos que a França. A diferença é a descentralização e a disciplina orçamentária.

O modelo singapuriano: o que funciona?

Singapura financia seus serviços públicos essenciais (educação, saúde, segurança) com apenas 17% do PIB graças a vários mecanismos:

• Sem aposentadoria por repartição: o Central Provident Fund (CPF) é um sistema de capitalização obrigatória onde cada trabalhador poupa para sua própria aposentadoria. Sem transferência intergeracional, sem dívida implícita.

• Copagamento sistemático: em saúde como em educação, o cidadão paga uma parte do custo. Isso elimina o consumo excessivo e responsabiliza.

• Moradia social em aquisição: 80% dos singapurianos vivem em moradias HDB que eles possuem, não que alugam. O Estado constrói e vende, não subsidia perpetuamente.

• Ausência de redistribuição massiva: sem seguro-desemprego generoso, sem mínimos sociais confortáveis. A solidariedade passa pela família e comunidade, não pelo Estado.

Esse modelo não é perfeito: a participação democrática é baixa, a liberdade de expressão limitada, o partido no poder é quase hegemônico. Este manifesto toma emprestado a eficiência orçamentária de Singapura, não seu autoritarismo político.

5.13 — Regra nº3: A proibição de delegar o essencial por obrigação

O Estado não pode contornar o teto impondo às empresas financiar missões públicas. Se uma obrigação equivale economicamente a um imposto, deve ser contabilizada como tal. Sem truques.

5.14 — Regra nº4: O travamento aos quatro quintos

Essas regras só podem ser modificadas com uma maioria de quatro quintos (ou três quartos) de cada câmara (Parlamento E Senado, separadamente). É quase inalcançável na prática. Nenhuma coalizão política normal pode reunir tal consenso nas duas câmaras simultaneamente. As regras se tornam quase intangíveis, exceto amplo consenso.

5.15 — Estudo de caso (exemplo empírico): O freio ao endividamento suíço (Schuldenbremse)

A Suíça adotou em 2001, por referendo (85% de sim), um mecanismo constitucional de disciplina orçamentária conhecido como “freio ao endividamento” [72][73]. Esse mecanismo oferece um precedente empírico precioso para avaliar a viabilidade das regras propostas neste capítulo.

O que funcionou

Redução espetacular da dívida. Entre 2003 e 2023, a dívida bruta da Confederação passou de 130 bilhões CHF para menos de 85 bilhões CHF, ou seja, de 25% para cerca de 12% do PIB [74]. É um desempenho excepcional entre as economias desenvolvidas.

Disciplina anticíclica. O mecanismo impõe que as despesas não excedam as receitas ajustadas do ciclo econômico. Em período de crescimento, o superávit é obrigatório. Em recessão, um déficit limitado é tolerado. O fator conjuntural (relação entre PIB potencial e PIB efetivo) disciplina automaticamente [72].

Legitimidade democrática forte. Aprovado por referendo popular, o mecanismo beneficia-se de uma aceitação cidadã rara. As tentativas políticas de contorná-lo são impopulares.

Flexibilidade enquadrada. Uma conta de compensação permite absorver as diferenças temporárias entre previsões e realizações. Os excessos devem ser reabsorvidos nos seis anos seguintes [73].

O que causa problema

Escape pelas entidades paraestatais. A regra só se aplica à Confederação. Os cantões, municípios e entidades como os CFF ou os Correios podem se endividar sem restrição federal. O “perímetro” da regra deixa pontos cegos [75].

Contorno por despesas extraordinárias. Desde 2020, a Covid-19 foi classificada em “despesas extraordinárias” fora do freio. A dívida subiu temporariamente. O mecanismo de reembolso existe, mas a tentação política de prolongar a exceção permanece [74].

Sem sanção automática. Se o Parlamento vota um orçamento não conforme, não há dissolução automática. O Tribunal de Contas sinaliza, mas não impõe. O sistema repousa na cultura política suíça, dificilmente exportável.

Subinvestimento potencial. Alguns economistas criticam um viés para austeridade excessiva, em detrimento das infraestruturas de longo prazo [75]. O debate permanece aberto.

O que mantemos do modelo suíço

• O princípio constitucional de equilíbrio ou superávit orçamentário
• A conta de compensação para absorver as flutuações temporárias
• A legitimação por referendo das regras orçamentárias fundamentais
• O fator conjuntural que autoriza déficits limitados em recessão

O que melhoramos

• Perímetro ampliado: nosso sistema inclui todas as arrecadações e todas as entidades públicas no teto, não apenas a Confederação
• Sanção automática: o descontrole abaixo do limite desencadeia eleições, não apenas um relatório
• Superávit obrigatório permanente: não apenas o equilíbrio, mas um superávit que alimenta o fundo de reserva
• Mecanismo de revogação: os cidadãos podem sancionar em tempo real, não apenas nas eleições ordinárias

O que não retomamos

• A exceção “despesas extraordinárias”: nosso sistema usa o critério objetivo do PIB real (queda > X%) para qualificar uma crise. Sem qualificação política discricionária
• A ausência de restrição sobre os escalões inferiores: todos os níveis contam no teto global
• A confiança na cultura política: nosso sistema repousa em mecanismos automáticos, não na boa vontade dos eleitos