XXXI — I Trattati internazionali

Chapitre XXXI

I TRATTATI INTERNAZIONALI: SERVITORI, NON PADRONI

Uno Stato può avere la costituzione più perfetta del mondo. Se trattati internazionali la sovrastano, non vale nulla. È il problema attuale di numerose democrazie europee: le regole dell’Unione europea, della NATO, dell’OCSE, della CEDU, gli accordi di libero scambio – tutto ciò si impone ai popoli senza che questi abbiano voce in capitolo.

31.1 — Il principio fondamentale: la sovranità popolare prevale

Nessun accordo internazionale, nessun trattato, nessuna direttiva sovranazionale può imporsi al popolo sovrano. Ogni impegno internazionale può essere denunciato, rinegoziato o ignorato se il popolo lo decide.

Ciò non significa isolazionismo. Gli accordi internazionali sono utili. Ma devono restare contratti revocabili, non carceri definitive. Un popolo che non può uscire da un accordo non è più sovrano.

31.2 — Il referendum come arma ultima

Ogni accordo internazionale maggiore deve essere sottoposto a referendum. Ogni accordo esistente può essere rimesso in discussione da referendum di iniziativa popolare.

Il risultato del referendum si impone. Se il popolo vota l’uscita da un trattato, il governo esegue. Non esiste “voto consultivo” né “rinegoziazione” che aggiri la decisione popolare.

31.3 — Le fonti del referendum

Un referendum può essere indetto da:

• Il Parlamento (tutti gli argomenti, non limitato al bilancio)
• Il Senato (tutti gli argomenti, non limitato al societale)
• L’iniziativa popolare (tutti gli argomenti, con una soglia di firme)
• Il Capo di Stato (tutti gli argomenti – è il suo unico potere reale, vedere sezione XIX)
• Automaticamente (previsto nella costituzione, ad esempio per gli accordi internazionali maggiori)

L’oggetto di un referendum può essere l’annullamento di una legge votata recentemente. Ciò può permettere di evitare nuove elezioni.

Il risultato è vincolante. Si può rinegoziare una legge o un trattato, ma occorre allora un nuovo referendum per convalidare la nuova versione – salvo se il referendum iniziale conteneva esplicitamente una richiesta di non rinegoziare. Un termine minimo (in anni) separa due referendum sullo stesso argomento.

31.4 — Il modo di scrutinio del referendum

Il referendum segue la stessa logica del resto del sistema:

• Se la questione ha un impatto di bilancio (contributi finanziari, impegni di spesa, sanzioni economiche), il referendum si tiene al voto censitario – chi paga pesa di più
• Se la questione è puramente societale (diritti fondamentali, valori, principi), il referendum si tiene a suffragio egualitario – una persona, un voto
• Se la questione mescola le due dimensioni, le due camere e il Consiglio costituzionale determinano congiuntamente il modo di scrutinio applicabile, o organizzano un doppio referendum (uno per modo)

31.5 — La gerarchia delle norme invertita

In questo sistema, la gerarchia è chiara:

1. La costituzione nazionale (modificabile ai 4/5 di ciascuna camera)
2. Le leggi votate dalle camere
3. Gli accordi internazionali (subordinati ai due precedenti)

Un trattato che contraddice la costituzione è inapplicabile. Un trattato che contraddice una legge è inapplicabile, salvo se la legge è modificata per accoglierlo.

Le giurisdizioni sovranazionali possono emettere pareri. Questi pareri non vincolano il paese. Solo il popolo, tramite referendum o tramite i suoi rappresentanti, decide di seguirli o meno.

Non è nazionalismo stretto. È la condizione della democrazia reale. Un popolo che non può dire no non è libero.

31.6 — Studio di caso (esempio empirico): I referendum svizzeri sui trattati (1992-presente)

La Svizzera offre il modello più compiuto di controllo popolare sugli impegni internazionali [155][156]. Ogni trattato che implica un’adesione a un’organizzazione di sicurezza collettiva o sovranazionale deve essere sottoposto a referendum obbligatorio. Gli altri trattati possono essere contestati tramite referendum facoltativo (50.000 firme).

Ciò che ha funzionato

Il popolo ha l’ultima parola. Nel 1992, gli svizzeri hanno respinto l’adesione allo Spazio Economico Europeo (SEE) con il 50,3% dei voti nonostante il sostegno unanime del governo e del Parlamento [155]. La democrazia diretta ha prevalso sulle élite.

Effetto disciplinante sui negoziatori. I diplomatici svizzeri negoziano sapendo che il popolo può respingere tutto. Sono più prudenti, più attenti alle linee rosse popolari [156].

Legittimità rafforzata dei trattati accettati. Quando un trattato passa il filtro referendario, beneficia di una legittimità incontestabile. L’adesione all’ONU (2002, 55% di sì) o a Schengen (2005, 54% di sì) sono state convalidate democraticamente.

Nessun isolamento nonostante i rifiuti. La Svizzera ha respinto il SEE e l’UE, ma ha negoziato accordi bilaterali settoriali. Il rifiuto di un quadro globale non impedisce la cooperazione mirata.

Cultura civica attiva. Gli svizzeri votano 4 volte all’anno su argomenti vari. Sono abituati a pronunciarsi su questioni complesse, comprese quelle internazionali.

Ciò che pone problemi

Complessità delle poste in gioco. I trattati internazionali sono spesso tecnici. Il cittadino medio può votare su basi emotive o semplificate [156].

Imprevedibilità per i partner. I paesi che negoziano con la Svizzera sanno che un accordo può essere respinto da referendum. Ciò complica le relazioni diplomatiche.

Possibile blocco. Il rifiuto dell’accordo quadro con l’UE nel 2021 (abbandonato prima del referendum) ha congelato le relazioni bilaterali. Il popolo può creare impasse.

Partecipazione variabile. La partecipazione ai referendum sui trattati varia dal 30% al 60%. I risultati riflettono i mobilizzati, non sempre la maggioranza silenziosa.

Ciò che si conserva del modello svizzero

• Il referendum obbligatorio per le adesioni a organizzazioni sovranazionali
• Il referendum facoltativo (iniziativa popolare) per contestare qualsiasi trattato
• Il carattere vincolante del risultato — nessun “voto consultivo”
• L’effetto disciplinante sui negoziatori

Ciò che si migliora

• Gerarchia delle norme esplicita: la nostra costituzione prevale chiaramente sui trattati. In Svizzera, la relazione è più ambigua
• Distinzione bilancio/societale: i nostri referendum sui trattati seguono la logica censitaria/egualitaria secondo l’impatto
• Termine tra referendum: il nostro sistema impone un termine minimo per evitare l’accanimento referendario sullo stesso argomento

Ciò che non si riprende

• L’ambiguità della gerarchia delle norme: la nostra costituzione è esplicitamente superiore ai trattati
• La dipendenza dalla cultura svizzera: il nostro sistema si basa su meccanismi, non su una cultura civica preesistente

31.7 — Esempi e contro-esempi europei

L’Europa offre un laboratorio naturale dei referendum sui trattati — alcuni rispettati, altri aggirati. Queste esperienze illuminano le falle da correggere.

I fatti

Tableau 31.3 — Referendum europei sui trattati: rispetto o aggiramento

Perché alcuni referendum sono stati aggirati

1. Status giuridico vago — voti “consultativi” senza forza costituzionale vincolante
2. Gerarchia delle norme invertita — gli impegni europei prevalevano sulla volontà popolare
3. Possibilità di ri-voto — “votare fino ad ottenere la risposta giusta”
4. Astuzia giuridica — pretendere che un trattato quasi identico sia “diverso” (Francia/Paesi Bassi 2005 → Lisbona 2008)
5. Assenza di sanzione — nessuna conseguenza per i governanti che ignorano il voto

Cosa corregge il nostro sistema

Protezione 1: Il referendum obbligatorio e vincolante

Ogni trattato che riduce la sovranità nazionale o trasferisce competenze a un’organizzazione sovranazionale deve essere approvato da referendum. Il risultato vincola costituzionalmente il governo — nessun voto “consultivo”, nessuna ratifica parlamentare sostitutiva.

Un termine minimo (in anni) separa due referendum sullo stesso argomento, impedendo la tattica del “ri-voto fino alla vittoria”.

Protezione 2: La revoca come tutela

Se un governo annuncia l’intenzione di aggirare un referendum — ad esempio firmando un trattato “diverso” dal contenuto identico — i cittadini possono innescare immediatamente una procedura di revoca. La sanzione non è solo a posteriori: la semplice minaccia di revoca dissuade l’aggiramento prima che si produca.

Il caso francese del 2005-2008 non sarebbe stato possibile: fin dall’annuncio della firma del Trattato di Lisbona, il processo di revoca avrebbe potuto essere innescato contro il governo e i parlamentari interessati.

Perché questi referendum?

Questi esempi riguardano tutti la delega di sovranità — il dominio dove lo scarto tra le élite dirigenti e la popolazione è più marcato. Sulle questioni di integrazione sovranazionale, i governi e i parlamenti sono sistematicamente più favorevoli ai trasferimenti di competenze rispetto ai loro elettori.

È precisamente questo scarto che rende questi referendum così pertinenti: rivelano la tensione fondamentale tra la volontà popolare e gli orientamenti degli eletti. I casi di aggiramento mostrano cosa succede quando nessun meccanismo forza il rispetto del voto. I casi positivi (Danimarca/euro, Svezia/euro, Norvegia/UE, Svizzera/SEE, Regno Unito/Brexit) mostrano che il rispetto è possibile — il nostro sistema lo rende obbligatorio.