XXVI — IL Consiglio costituzionale

Chapitre XXVI

IL CONSIGLIO COSTITUZIONALE: GARANTE DEL QUADRO

Serve un’istanza per verificare che le regole siano rispettate. Ma questa istanza non deve diventare essa stessa un potere politico. Deve essere indipendente dai poteri che controlla, ed equilibrata nella sua composizione.

26.1 — Una composizione in quattro quarti

Il Consiglio costituzionale è composto da quattro corpi distinti, ciascuno rappresentante un quarto dell’istanza:

• Un quarto eletto a suffragio diretto (una persona, un voto) – rappresenta l’uguaglianza dei cittadini
• Un quarto eletto al voto censitario – rappresenta il contributo fiscale
• Un quarto sorteggiato tra giuristi qualificati – rappresenta l’expertise tecnica neutrale
• Un quarto sorteggiato tra tutti i cittadini non giuristi e non eletti – rappresenta il popolo grezzo, non filtrato

26.2 — La regola di decisione

Affinché una decisione del Consiglio passi, devono essere soddisfatte simultaneamente due condizioni:

• Una maggioranza semplice in tre dei quattro corpi: gli eletti a suffragio diretto, gli eletti al censitario, e i giuristi sorteggiati
• E una maggioranza dei due terzi del totale dei membri del Consiglio

Il quarto cittadino sorteggiato vota e pesa nel calcolo dei due terzi, ma non ha una soglia propria da raggiungere.

26.3 — L’effetto del caos costruttivo

Se il quarto cittadino sorteggiato vota in modo imprevedibile, gli altri tre corpi devono convergere fortemente per raggiungere i due terzi. Il sistema si autodisciplina. Se i cittadini sono ragionevoli, apportano uno sguardo nuovo, non catturato dagli interessi organizzati.

In entrambi i casi, il sistema guadagna: o forzando il consenso, o iniettando aria fresca.

26.4 — Tutte le deliberazioni sono pubbliche

Nessuna seduta a porte chiuse. Ogni cittadino può osservare come il Consiglio delibera e vota.

26.5 — Un ruolo strettamente procedurale

Il Consiglio non legifera. Non risolve le questioni politiche. Verifica che le regole costituzionali siano rispettate. Surplus di bilancio rispettato? Tetto dei prelievi rispettato? Procedura di revoca rispettata? Elenco dei domini societali rispettato?

È il custode del quadro, non un attore del gioco.

26.6 — Il veto reciproco

Una decisione del Consiglio può essere rovesciata dall’accordo congiunto del Senato E del Parlamento a maggioranza qualificata. Ciò impedisce al Consiglio di diventare un super-potere.

26.7 — Modifica della costituzione

L’elenco costituzionale dei domini societali, così come le regole di bilancio fondamentali, possono essere modificate solo con una maggioranza dei quattro quinti di ciascuna camera (Parlamento E Senato, separatamente). Questa doppia super-maggioranza è quasi impossibile da raggiungere. Le regole fondamentali diventano intangibili.

26.8 — Studio di caso (esempio empirico): La Citizens’ Assembly irlandese (2016-presente)

L’Irlanda ha innovato creando assemblee cittadine sorteggiate per deliberare su questioni costituzionali maggiori [128][129]. La Citizens’ Assembly del 2016-2018, composta da 99 cittadini sorteggiati più un presidente, ha preparato i referendum sull’aborto e sul matrimonio omosessuale — due argomenti che dividevano profondamente il paese.

Ciò che ha funzionato

Legittimità rinnovata. I cittadini sorteggiati sono stati percepiti come neutri e disinteressati. La loro raccomandazione di autorizzare l’aborto è stata seguita dal 66% degli irlandesi al referendum del 2018 [129]. Il processo ha disinnescat un argomento esplosivo.

Deliberazione di qualità. I 99 cittadini hanno ascoltato esperti, testimonianze, dibattuto durante interi fine settimana. Le raccomandazioni erano sfumate e informate, non reazioni emotive [128].

Rappresentatività statistica. Il sorteggio, stratificato per età, genere, regione e classe sociale, ha prodotto un “mini-pubblico” rappresentativo della popolazione irlandese. Ogni categoria era presente.

Depolarizzazione. I cittadini ordinari, faccia a faccia con persone diverse, hanno moderato le loro posizioni estreme. Il processo ha creato empatia e compromesso [129].

Modello esportato. Dopo il successo irlandese, la Francia (Convention citoyenne pour le climat), la Germania, il Belgio e altri paesi hanno lanciato assemblee simili.

Ciò che pone problemi

Ruolo puramente consultivo. L’Assembly non decide — raccomanda. Il Parlamento e il referendum restano sovrani. I cittadini sorteggiati non hanno potere reale [128].

Costo e logistica. Organizzare fine settimana di deliberazione per 99 persone durante 18 mesi costa caro. Rimborsi spese, esperti, organizzazione, facilitazione.

Selezione degli argomenti. È il governo che decide quali argomenti sottoporre all’Assembly. Nessuna auto-investitura cittadina.

Bassa notorietà. Molti irlandesi non conoscevano l’esistenza dell’Assembly. Il suo impatto sull’opinione pubblica è passato attraverso i media, non attraverso una conoscenza diretta.

Nessun seguito istituzionale permanente. Le assemblee sono ad hoc, create per un argomento poi sciolte. Nessuna istituzione permanente.

Ciò che si conserva del modello irlandese

• Il sorteggio come meccanismo di selezione neutrale
• La stratificazione per assicurare la rappresentatività (età, genere, regione, classe)
• La deliberazione informata con audizione di esperti e testimoni
• L’effetto di depolarizzazione del faccia a faccia tra cittadini diversi

Ciò che si migliora

• Istituzione permanente: il nostro Consiglio costituzionale include un quarto di cittadini sorteggiati in modo permanente, non ad hoc
• Potere reale: i cittadini sorteggiati votano con gli altri quarti, la loro voce conta nella decisione
• Combinazione con altre legittimità: il Consiglio mescola sorteggio, elezione diretta, elezione censitaria, ed expertise giuridica
• Doppia maggioranza: i cittadini sorteggiati non possono bloccare da soli, ma possono impedire un consenso artificiale delle élite

Ciò che non si riprende

• Il ruolo puramente consultivo: i nostri cittadini sorteggiati hanno un vero potere di voto
• Il carattere temporaneo: la nostra istituzione è permanente
• La limitazione agli argomenti societali: il nostro Consiglio verifica il rispetto di tutte le regole costituzionali

26.9 — Studio di caso (esempio empirico) n°2: Gli emendamenti costituzionali americani (1791-presente)

La Costituzione americana prevede una procedura di emendamento deliberatamente difficile [155][156]. In 235 anni, solo 27 emendamenti sono stati adottati (di cui 10 il primo giorno con il Bill of Rights). Questo blocco costituzionale offre un precedente per valutare le regole proposte qui.

Ciò che ha funzionato

Stabilità eccezionale. La Costituzione americana è la più antica ancora in vigore [155]. I principi fondamentali (separazione dei poteri, federalismo, libertà individuali) sono rimasti intatti nonostante pressioni politiche costanti.

Consenso ampio richiesto. Un emendamento richiede una maggioranza dei 2/3 delle due camere del Congresso, poi la ratifica da parte dei 3/4 degli Stati (38 su 50) [156]. Questa soglia elimina le modifiche partitiche o temporanee.

Protezione dei diritti fondamentali. Il Bill of Rights (primi 10 emendamenti) ha creato una base di libertà che nemmeno maggioranze schiaccianti possono abolire. Libertà di espressione, diritto di portare armi, protezione contro le perquisizioni arbitrarie — questi diritti hanno resistito a più di due secoli di assalti.

Giurisprudenza evolutiva. La rigidità costituzionale è compensata da una Corte suprema che interpreta il testo in modo evolutivo. Il 14° emendamento (uguale protezione) è stato reinterpretato per abolire la segregazione, poi per riconoscere il matrimonio omosessuale [155].

Ciò che pone problemi

Blocco delle riforme necessarie. Alcune disposizioni obsolete (collegio elettorale, rappresentanza al Senato) sono quasi impossibili da modificare [156]. Il sistema è paralizzato su questioni dove un consenso dovrebbe emergere.

Minoranza di blocco troppo potente. 13 Stati che rappresentano meno del 5% della popolazione possono bloccare qualsiasi emendamento. La regola dei 3/4 dà un potere di veto eccessivo alle minoranze.

Nessun meccanismo di revisione periodica. Jefferson proponeva una revisione costituzionale ad ogni generazione (19 anni). Gli Stati Uniti hanno scelto l’immutabilità, creando una “costituzione dei morti” [155].

Aggiramento per interpretazione. La rigidità del testo ha portato la Corte suprema a “legiferare” per interpretazione. I giudici non eletti prendono decisioni che il processo democratico non può correggere.

Ciò che si conserva del modello americano

• La super-maggioranza richiesta per modificare le regole fondamentali
• La protezione costituzionale dei diritti fondamentali
• La stabilità come valore in sé

Ciò che si migliora

• Soglia dei 4/5 invece dei 3/4: ancora più difficile da modificare, ma non impossibile
• Due camere con legittimità diverse: censitaria ed egualitaria, non territoriale
• Meccanismo di revoca: il popolo può sanzionare senza attendere un emendamento

Ciò che non si riprende

• La minoranza di blocco territoriale: il nostro sistema non è federale nel senso americano
• Il controllo giudiziario estensivo: il nostro Consiglio verifica il rispetto delle regole, non le reinterpreta
• L’immutabilità totale: modificare è molto difficile, ma non impossibile

26.10 — Studio di caso (esempio empirico) n°3: Le clausole di eternità tedesche (1949-presente)

La Legge fondamentale tedesca contiene una “clausola di eternità” (Ewigkeitsklausel, articolo 79-3) che rende certi principi assolutamente intangibili [130][131]. Anche una maggioranza unanime non può abolire la dignità umana, la struttura federale, o lo Stato di diritto.

Ciò che ha funzionato

Protezione assoluta della dignità umana. L’articolo 1 (“La dignità dell’essere umano è intangibile”) non può essere modificato da nessuna maggioranza [130]. È una risposta diretta ai crimini nazisti — certe linee rosse non devono mai essere oltrepassate.

Stabilità democratica. La clausola di eternità ha protetto la democrazia tedesca contro i tentativi estremisti. I partiti antidemocratici non possono utilizzare il processo democratico per abolire la democrazia [131].

Struttura federale preservata. I Länder non possono essere aboliti, nemmeno da un voto del Bundestag. Il federalismo è costituzionalmente garantito.

Modello esportato. Numerosi paesi hanno adottato clausole simili: Francia (forma repubblicana), Italia (repubblica), Brasile (federalismo, voto diretto), Turchia (laicità, precedentemente) [130].

Ciò che pone problemi

Definizione contestata. Cosa significa esattamente la “dignità umana”? I tribunali devono interpretare, creando una forma di governo dei giudici [131].

Impossibilità di correzione. Se una clausola di eternità si rivela mal concepita, non può essere corretta. Il sistema è definitivamente congelato su questo punto.

Tensione con la sovranità popolare. Una generazione può veramente vincolare tutte le seguenti per l’eternità? Il principio democratico suggerisce che il popolo sovrano dovrebbe sempre poter decidere.

Aggiramento per interpretazione. Come negli Stati Uniti, la rigidità estrema è talvolta aggirata da interpretazioni creative.

Ciò che si conserva del modello tedesco

• Il principio di clausole intangibili per le regole più fondamentali
• La protezione dell’architettura democratica contro se stessa
• L’impossibilità di abolire certi diritti tramite il gioco elettorale

Ciò che si migliora

• Super-maggioranza dei 4/5 invece di intangibilità assoluta: estremamente difficile, ma non impossibile
• Definizioni precise: le regole di bilancio sono cifrate, non astratte
• Meccanismo di revisione inquadrato: anche le clausole più protette possono essere modificate, ma a una soglia quasi irraggiungibile

Ciò che non si riprende

• L’intangibilità assoluta: il nostro sistema permette la modifica, ma a 4/5 delle due camere
• I concetti astratti: “dignità umana” è difficile da definire; le nostre regole sono concrete (surplus di bilancio, tetto dei prelievi)
• Il vincolo eterno delle generazioni: ogni generazione può modificare il sistema, se raggiunge un consenso schiacciante

26.11 — Confronto delle soglie di blocco

Tableau 26.3 — Confronto delle soglie di blocco costituzionale

Osservazione: La soglia dei 4/5 proposta è più difficile del sistema americano (che richiede maggioranze separate in due processi diversi) e vicina all’intangibilità tedesca, ma senza la dimensione “eterna”. È un equilibrio tra stabilità e adattabilità: quasi impossibile da modificare nelle circostanze normali, ma possibile se emerge un consenso schiacciante.