XXIII — Due camere, due logiche

Chapitre XXIII

DUE CAMERE, DUE LOGICHE

Non tutte le decisioni sono della stessa natura. Le questioni di denaro e le questioni di diritti fondamentali non rientrano nella stessa logica. Servono due camere con modalità di elezione distinte, con competenze asimmetriche.

23.1 — Il Parlamento: la camera del potere

Il Parlamento è eletto a voto censuario, secondo le regole descritte in precedenza. È la camera centrale del sistema. È competente per:

• Il bilancio: spese, entrate, arbitraggi finanziari. Il Parlamento funziona in una busta chiusa (surplus obbligatorio, tetto di prelievi)
• Il governo: il Parlamento investe e rovescia il governo. Il Primo ministro è responsabile solo davanti al Parlamento
• L’aumento dell’aliquota di imposizione: a maggioranza dei due terzi. Coloro che pagano decidono di pagare di più
• Tutte le leggi ordinarie che non toccano le libertà fondamentali

23.2 — Il Senato: la camera di protezione

Il Senato è eletto a suffragio uguale. Ogni cittadino pesa lo stesso peso. Il Senato è competente per:

• Le leggi societali: tutto ciò che tocca i diritti e le libertà fondamentali, definiti in una lista costituzionale chiusa. Diritto alla vita, libertà di espressione, libertà di religione, integrità fisica, diritti civici, famiglia…
• La diminuzione dell’aliquota di imposizione: a maggioranza dei due terzi. Proteggere la proprietà di tutti, ricchi come poveri

Il Senato NON partecipa all’investitura del governo. Non può rovesciare il Primo ministro. Il suo ruolo è difensivo: proteggere le libertà, non governare.

23.3 — Perché il Parlamento è più stabile

Il Parlamento censuario è strutturalmente protetto contro il blocco:

• Gli elettori ricchi sono generalmente più istruiti, meno impulsivi
• È il loro denaro che è in gioco – hanno interesse a che il sistema funzioni
• Il voto nero scatena il meccanismo di blocco (-10% bilancio) – i grandi contribuenti perdono di più in valore assoluta
• Il peso proporzionale al contributo diluisce l’influenza dei demagoghi

Il Senato uguale è più vulnerabile agli appelli al voto nero. Ma è meno grave: il Senato non vota il bilancio, non investe il governo. Un Senato bloccato mette in pausa la protezione delle libertà, ma non paralizza il paese.

L’asimmetria è voluta. Il punto debole (Senato) è dove le conseguenze sono minori. Il punto forte (Parlamento) è dove le conseguenze sono gravi. Il sistema colloca la sua resilienza dove è più necessaria.

23.4 — Il meccanismo di veto

Se il Senato vota una legge societale che ha un impatto budgetario, il Parlamento può opporre un veto. Ma deve dimostrare questo impatto. L’onere della prova gli incombe.

Di fronte al veto, il Senato ha tre opzioni: riformulare la legge per renderla budgetariamente neutra, ridurre l’impatto budgetario e ritentare, o convincere il Parlamento a finanziare nella busta esistente.

23.5 — Il veto inverso

Se il Parlamento vota una legge budgetaria che ha implicazioni societali – che tocca i diritti fondamentali – il Senato può opporsi. Questo impedisce, ad esempio, al Parlamento di votare un’eutanasia forzata per ragioni budgetarie.

23.6 — Il criterio di classificazione

Come distinguere il societale dal budgetario? Tramite una lista costituzionale chiusa dei settori societali. Tutto ciò che è nella lista rientra nel Senato. Tutto ciò che ha un impatto budgetario rientra nel Parlamento o necessita del suo accordo.

Il criterio discriminante è semplice: c’è un impatto budgetario, sì o no?

23.7 — Blocco legislativo persistente tra camere

Quando un testo è oggetto di un veto (in un senso o nell’altro) e nessun accordo interviene, il blocco legislativo è dichiarato. Si applicano le seguenti regole:

Scatenamento automatico

Il blocco legislativo è constatato quando:

1. Un testo è stato oggetto di tre navette senza adozione conforme da parte delle due camere; o
2. Una camera oppone un veto formale senza controproposta entro un termine di 60 giorni; o
3. Un termine di 180 giorni è trascorso dal deposito iniziale senza adozione.

La constatazione del blocco è automatica, senza intervento di un organo terzo. Il segretariato di ogni camera registra le date; lo scatenamento risulta dal calendario.

Effetti immediati del blocco

Dalla constatazione del blocco:

1. Lo status quo prevale. Il diritto esistente resta in vigore. Nessuna delle due camere può imporre unilateralmente una modifica.

2. Congelamento delle estensioni. Ogni nuova spesa, ogni nuovo impegno, ogni creazione di diritto nuovo legato al settore del testo bloccato sono sospesi. Solo la riconduzione dell’esistente è autorizzata.

3. Riduzione proporzionale. Se il blocco riguarda un testo a impatto budgetario, i crediti assegnati al settore interessato sono ridotti dello 0,83% al mese (cioè 10% all’anno, proporzionato). La differenza alimenta un fondo di recupero settoriale, distinto dal bilancio generale, congelato fino all’uscita dal blocco.

4. Simmetria delle conseguenze. Gli effetti del blocco si applicano indifferentemente qualunque sia la camera all’origine del veto. Nessuna camera può bloccare senza subire le stesse restrizioni dell’altra.

Escalation e sanzione politica

1. Oltre 12 mesi cumulati di blocco sullo stesso testo o un insieme di testi connessi: scioglimento automatico delle due camere ed elezioni generali entro 90 giorni.

2. Il cumulo è contabilizzato per legislatura. Se il blocco cessa poi riprende sullo stesso soggetto, i termini si sommano.

3. Le due camere sono sciolte simultaneamente. Nessuna sopravvive all’altra. L’elettore decide.

Uscita dal blocco

Il blocco termina quando:

1. Le due camere adottano un testo conforme; o
2. Una delle camere ritira il suo veto tramite un voto espresso a maggioranza semplice; o
3. Nuove elezioni producono una composizione che permette l’accordo.

All’uscita dal blocco, il fondo di recupero settoriale è sbloccato e assegnato al settore interessato, sotto controllo della camera competente.

Principio direttore

Il blocco ha un costo per tutti. Non può servire da strategia di ostruzione gratuita. Chi blocca deteriora i servizi, scatena elezioni e si espone al giudizio dell’elettore. Il meccanismo non richiede nessun arbitro, nessun giudice della buona fede: si basa su termini, contatori e conseguenze automatiche.

23.8 — Caso di studio (esempio empirico): La Camera dei Lord britannica (1911-presente)

Il Regno Unito offre l’esempio più antico e più studiato di bicameralismo asimmetrico [108][109]. Dai Parliament Acts del 1911 e 1949, la Camera dei Lord ha perso il suo diritto di veto assoluto a favore di un semplice potere di ritardo — creando un’asimmetria costituzionale tra le due camere.

Ciò che ha funzionato

Specializzazione per settore. La Camera dei Lord non può bloccare i “money bills” (progetti di legge finanziari). Questo regime è formalizzato nel Parliament Act 1911 [117], che inquadra esplicitamente l’asimmetria tra camere sulla materia finanziaria [118]. Questi testi, certificati dallo Speaker dei Comuni, diventano legge dopo un mese anche senza accordo dei Lord [108]. Il bilancio sfugge quindi a ogni blocco bicamerale.

Veto sospensivo, non assoluto. Per le altre leggi, i Lord possono ritardare un testo di un anno massimo. Se i Comuni persistono, il testo passa. Questo permette la riflessione senza paralizzare [109].

Expertise e revisione. I Lord, non sottomessi alla pressione elettorale, esaminano i testi in dettaglio. Propongono emendamenti tecnici spesso accettati dai Comuni. Funzione di “camera di riflessione” effettiva.

Legittimità distinte. I Comuni traggono la loro legittimità dal suffragio universale. I Lord (dal 1999, principalmente pari nominati a vita) traggono la loro dall’expertise e dall’esperienza. Due logiche coesistono.

Stabilità notevole. Il sistema funziona da oltre un secolo senza crisi istituzionale maggiore, nonostante composizioni molto diverse dei Lord (ereditari, poi nominati).

Ciò che pone problemi

Legittimità democratica debole. I Lord non sono eletti. Il loro potere di ritardo è tollerato, ma ogni tentativo di estensione sarebbe contestato [109]. Il sistema si basa sull’auto-limitazione dei Lord.

Composizione arbitraria. I pari sono nominati dal Primo ministro, creando un rischio di nomina partitica. Nessun criterio oggettivo di ingresso.

Asimmetria incompleta. La distinzione “money bill” vs altre leggi è talvolta sfumata. Testi ibridi creano tensioni sulla certificazione [108].

Nessuna competenza esclusiva. I Lord non hanno un settore riservato dove la loro voce sarebbe preponderante. Possono ritardare, mai imporre.

Ciò che manteniamo del modello britannico

• La distinzione bilancio/non-bilancio: le questioni finanziarie rientrano in una sola camera
• Il veto asimmetrico: una camera può bloccare definitivamente, l’altra solo ritardare
• La specializzazione funzionale: ogni camera ha un ruolo distinto
• La stabilità provata su oltre un secolo

Ciò che miglioriamo

• Due legittimità democratiche: il nostro Senato è eletto a suffragio uguale, non nominato. Le due camere hanno una legittimità popolare, ma diversa. Bicameralismi hanno già articolato due legittimità elettorali diverse: diverse camere alte australiane del XIX secolo sono state elette su una franchise di proprietà, mentre la camera bassa si basava su un suffragio più ampio, il che istituzionalizza una rappresentazione distinta senza sopprimere l’elezione [112]. Esempio documentato: la Costituzione del Sud Australia del 1856 mette in atto due camere elette, una su “property suffrage” (camera alta) e l’altra su franchise maschile molto ampia (camera bassa) [113][114]. Il quadro imperiale che abilita la creazione di parlamenti bicamerali nelle colonie australiane tratta esplicitamente delle qualifiche di franchise, mostrando che la dissociazione delle basi elettorali tra camere faceva parte delle opzioni costituzionali previste [116].
• Settore riservato al Senato: i diritti fondamentali rientrano solo nel Senato, non solo di un veto sospensivo
• Criterio chiaro: impatto budgetario = Parlamento; diritti fondamentali = Senato. Nessuna zona grigia
• Veto mutuo sugli sconfinamenti: il Senato può bloccare una legge budgetaria che tocca le libertà; il Parlamento può bloccare una legge societale che costa

Ciò che non riprendiamo

• La camera non eletta: il nostro Senato è eletto, a suffragio uguale
• Il semplice potere di ritardo: il nostro Senato ha un vero potere di blocco nel suo settore
• La nomina politica: nessuna nomina partitica nel nostro sistema

23.9 — Caso di studio (esempio empirico) n°2: Il bicameralismo americano (1789-presente)

Gli Stati Uniti hanno inventato il bicameralismo moderno con il “Grande Compromesso” del 1787 [110][109]. La Camera dei rappresentanti rappresenta il popolo (proporzionale alla popolazione), il Senato rappresenta gli Stati (due senatori per Stato, qualunque sia la sua dimensione).

Ciò che ha funzionato

Stabilità costituzionale. La Costituzione americana è la più antica costituzione scritta ancora in vigore [110]. 235 anni di funzionamento continuo, nonostante una guerra civile e crisi maggiori.

Protezione delle minoranze territoriali. Il Senato dà un peso uguale al Wyoming (600.000 abitanti) e alla California (40 milioni). I piccoli Stati non possono essere schiacciati dai grandi [109].

Veto reciproco. Ogni legge deve essere adottata dalle due camere. Il bicameralismo uguale forza il compromesso tra legittimità diverse.

Navetta legislativa. I testi fanno avanti e indietro tra camere fino alla convergenza. Questo processo migliora la qualità delle leggi, anche se le rallenta.

Conferma delle nomine. Il Senato conferma i giudici, ambasciatori e ministri. Questo contropotere limita l’arbitrio presidenziale.

Ciò che pone problemi

Blocco strutturale (“gridlock”). Le maggioranze diverse nelle due camere paralizzano regolarmente il sistema [111]. Lo “shutdown” budgetario è diventato routinario.

Sovra-rappresentazione rurale. Il Senato dà un peso sproporzionato agli Stati rurali poco popolati. 50 senatori possono rappresentare il 18% della popolazione [111].

Filibuster. La regola dei 60 voti al Senato (per chiudere il dibattito) crea una soglia di super-maggioranza de facto. Una minoranza di 41 senatori può bloccare ogni legislazione.

Nessun meccanismo di risoluzione dei conflitti. In caso di disaccordo persistente tra camere, non c’è procedura automatica. Il blocco può durare indefinitamente.

Polarizzazione. Il sistema bicamerale non impedisce la polarizzazione partitica. Le due camere sono spesso divise quanto l’una e l’altra.

Ciò che manteniamo del modello americano

• Il bicameralismo autentico: due camere con poteri reali
• Il veto reciproco: nessuna camera può imporre da sola
• La protezione delle minoranze: una camera può difendere interessi specifici
• La conferma delle nomine: contropotere sull’esecutivo

Ciò che miglioriamo

• Asimmetria funzionale: il nostro Parlamento gestisce il bilancio, il nostro Senato protegge i diritti. Non due camere equivalenti
• Meccanismo di risoluzione: la commissione mista e lo status quo evitano il blocco permanente
• Nessun filibuster: maggioranza semplice o qualificata secondo il soggetto, non minoranza di blocco strutturale
• Due legittimità distinte: censuaria vs uguale, non territoriale vs proporzionale

Ciò che non riprendiamo

• Il bicameralismo uguale: la nostra asimmetria evita la paralisi
• La rappresentazione territoriale: il nostro Senato non è un “Senato dei territori”
• Il filibuster: nessuna minoranza può bloccare indefinitamente
• L’assenza di risoluzione automatica: il nostro sistema ha meccanismi di sblocco

23.10 — Caso di studio (esempio empirico) n°3: Il Consiglio degli Stati svizzero (1848-presente)

La Svizzera combina bicameralismo e democrazia diretta in un equilibrio unico [121][122]. Il Consiglio nazionale rappresenta il popolo (proporzionalmente), il Consiglio degli Stati rappresenta i cantoni (due per cantone).

Ciò che ha funzionato

Consenso obbligatorio. Le due camere hanno poteri strettamente uguali. Ogni legge deve essere adottata in modo identico dalle due [121]. Questo forza compromessi ampi.

Stabilità istituzionale. 175 anni di funzionamento continuo. Il sistema ha assorbito due guerre mondiali ai confini senza rottura istituzionale.

Rappresentazione delle minoranze linguistiche. I cantoni romandi e il Ticino hanno un peso al Consiglio degli Stati superiore al loro peso demografico. Le minoranze linguistiche sono protette [122].

Democrazia diretta come valvola. Il referendum obbligatorio (per le modifiche costituzionali) e il referendum facoltativo (per le leggi) permettono di dirimere i blocchi tra camere.

Collegialità governativa. Il Consiglio federale (governo) è eletto dall’Assemblea federale (le due camere riunite). Nessun potere esecutivo dominante.

Ciò che pone problemi

Lentezza. La navetta tra camere, combinata ai termini referendari, rallenta considerevolmente la legislazione [122]. Le riforme richiedono anni.

Complessità. Il sistema delle commissioni, delle conferenze di conciliazione, delle procedure di eliminazione delle divergenze è opaco per il cittadino ordinario.

Conservatorismo strutturale. Il doppio veto (due camere + referendum) favorisce lo status quo. Le riforme audaci sono difficili.

Scarsa rappresentazione delle donne. Il Consiglio degli Stati resta in maggioranza maschile. La rappresentazione territoriale non migliora la diversità [121].

Ciò che manteniamo del modello svizzero

• Il consenso obbligatorio tra camere
• La protezione delle minoranze tramite una camera dedicata
• La stabilità istituzionale sul lungo termine
• Il referendum come valvola in caso di blocco

Ciò che miglioriamo

• Asimmetria funzionale: bilancio vs diritti, non due camere identiche
• Rapidità: l’asimmetria permette di decidere più velocemente
• Legittimità distinta: censuaria vs uguale, non territoriale vs proporzionale

Ciò che non riprendiamo

• Il bicameralismo uguale rigoroso: la nostra asimmetria è più efficace
• La rappresentazione territoriale: il nostro Senato non è cantonale
• La collegialità governativa: il nostro Primo ministro è responsabile solo davanti al Parlamento

23.11 — Caso di studio (esempio empirico) n°4: Il Bundesrat tedesco (1949-presente)

Il Bundesrat tedesco rappresenta i governi dei Länder, non le loro popolazioni [123][128]. È una camera degli esecutivi regionali, unica nell’Europa occidentale.

Ciò che ha funzionato

Expertise tecnica. I membri del Bundesrat sono ministri in esercizio nei loro Länder. Apportano un’expertise di esecuzione che i parlamentari non hanno [123].

Protezione del federalismo. Le leggi che toccano le competenze dei Länder necessitano dell’accordo del Bundesrat. Il governo federale non può sconfinare unilateralmente [128].

Contropotere efficace. Quando il Bundesrat è dominato dall’opposizione, frena le riforme del governo federale. Questo contropotere ha talvolta evitato derive.

Nessun ciclo elettorale proprio. Il Bundesrat non è eletto direttamente. La sua composizione cambia al ritmo delle elezioni regionali, non in blocco. Questo leviga le alternanze.

Ciò che pone problemi

Blocco partitico. Quando il Bundesrat e il Bundestag hanno maggioranze opposte, il sistema si blocca [128]. Il governo Schröder (1998-2005) è stato paralizzato da un Bundesrat ostile.

Opacità. Le negoziazioni tra governi federale e regionali si fanno dietro le quinte. Il cittadino non vede chi decide cosa.

Legittimità indiretta. I membri del Bundesrat non sono eletti per questo ruolo. La loro legittimità è derivata, non diretta.

Mercanteggiamento. I Länder usano il loro voto al Bundesrat come moneta di scambio per ottenere vantaggi regionali. La logica partitica si mescola alla logica territoriale [123].

Ciò che manteniamo del modello tedesco

• Il contropotere effettivo di una seconda camera
• La protezione delle competenze di un livello contro l’altro
• La levigazione delle alternanze tramite cicli elettorali diversi

Ciò che miglioriamo

• Elezione diretta: il nostro Senato è eletto a suffragio uguale, non composto da ministri regionali
• Trasparenza: deliberazioni pubbliche, non negoziazioni dietro le quinte
• Legittimità propria: il Senato ha la sua propria base elettorale

Ciò che non riprendiamo

• La camera degli esecutivi: il nostro Senato rappresenta i cittadini, non i governi
• La legittimità indiretta: elezione diretta a suffragio uguale
• Il mercanteggiamento territoriale: il nostro Senato non è un luogo di negoziazione tra regioni

23.12 — L’opzione unicamerale

Il bicameralismo descritto in questo capitolo è concepito per uno Stato centrale con risorse sufficienti. Ma non è sempre necessario.

Per le collettività locali, una seconda camera rappresenta un costo fisso spesso sproporzionato rispetto alle poste. Comuni, intercomunalità, regioni: mantenere due assemblee distinte con le loro procedure di navetta può essere un lusso budgetario ingiustificabile.

In questi casi, un’assemblea unica basta — a condizione di integrarvi le due logiche (uguale e contributiva) nelle modalità di voto.

Il capitolo XXIV (Governance locale) dettaglia questa opzione: un consiglio unico dove il modo di scrutinio varia secondo la natura della decisione. Questioni budgetarie a voto censuario, diritti fondamentali locali a voto uguale, il tutto nella stessa sede.

Questa architettura preserva i principi — chi paga decide sul denaro, uguaglianza civica sui diritti — senza il costo di una seconda camera. È l’adattamento del bicameralismo asimmetrico alle scale dove sarebbe troppo pesante.