XXIII — Deux chambres, deux logiques

Chapitre XXIII

DEUX CHAMBRES, DEUX LOGIQUES

Toutes les décisions ne sont pas de même nature. Les questions d’argent et les questions de droits fondamentaux ne relèvent pas de la même logique. Il faut deux chambres aux modes d’élection distincts, avec des compétences asymétriques.

23.1 — Le Parlement : la chambre du pouvoir

Le Parlement est élu au vote censitaire, selon les règles décrites précédemment. C’est la chambre centrale du système. Il est compétent pour :

• Le budget : dépenses, recettes, arbitrages financiers. Le Parlement fonctionne dans une enveloppe fermée (surplus obligatoire, plafond de prélèvements)
• Le gouvernement : le Parlement investit et renverse le gouvernement. Le Premier ministre est responsable devant le Parlement uniquement
• L’augmentation du taux d’imposition : à la majorité des deux tiers. Ceux qui paient décident de payer plus
• Toutes les lois ordinaires qui ne touchent pas aux libertés fondamentales

23.2 — Le Sénat : la chambre de protection

Le Sénat est élu au suffrage égalitaire. Chaque citoyen pèse le même poids. Le Sénat est compétent pour :

• Les lois sociétales : tout ce qui touche aux droits et libertés fondamentaux, définis dans une liste constitutionnelle fermée. Droit à la vie, liberté d’expression, liberté de religion, intégrité physique, droits civiques, famille…
• La diminution du taux d’imposition : à la majorité des deux tiers. Protéger la propriété de tous, riches comme pauvres

Le Sénat ne participe PAS à l’investiture du gouvernement. Il ne peut pas renverser le Premier ministre. Son rôle est défensif : protéger les libertés, pas gouverner.

23.3 — Pourquoi le Parlement est plus stable

Le Parlement censitaire est structurellement protégé contre le blocage :

• Les électeurs riches sont généralement plus éduqués, moins impulsifs
• C’est leur argent qui est en jeu – ils ont intérêt à ce que le système fonctionne
• Le vote noir déclenche le mécanisme de blocage (-10% budget) – les gros contributeurs perdent le plus en valeur absolue
• Le poids proportionnel à la contribution dilue l’influence des démagogues

Le Sénat égalitaire est plus vulnérable aux appels au vote noir. Mais c’est moins grave : le Sénat ne vote pas le budget, n’investit pas le gouvernement. Un Sénat bloqué met en pause la protection des libertés, mais ne paralyse pas le pays.

L’asymétrie est voulue. Le point faible (Sénat) est là où les conséquences sont moindres. Le point fort (Parlement) est là où les conséquences sont graves. Le système place sa résilience là où elle est la plus nécessaire.

23.4 — Le mécanisme de veto

Si le Sénat vote une loi sociétale qui a un impact budgétaire, le Parlement peut opposer un veto. Mais il doit démontrer cet impact. La charge de la preuve lui incombe.

Face au veto, le Sénat a trois options : reformuler la loi pour la rendre budgétairement neutre, réduire l’impact budgétaire et retenter, ou convaincre le Parlement de financer dans l’enveloppe existante.

23.5 — Le veto inverse

Si le Parlement vote une loi budgétaire qui a des implications sociétales – qui touche aux droits fondamentaux – le Sénat peut s’y opposer. Cela empêche, par exemple, le Parlement de voter une euthanasie forcée pour des raisons budgétaires.

23.6 — Le critère de classification

Comment distinguer le sociétal du budgétaire ? Par une liste constitutionnelle fermée des domaines sociétaux. Tout ce qui est dans la liste relève du Sénat. Tout ce qui a un impact budgétaire relève du Parlement ou nécessite son accord.

Le critère discriminant est simple : y a-t-il un impact budgétaire, oui ou non ?

23.7 — Blocage législatif persistant entre chambres

Lorsqu’un texte fait l’objet d’un veto (dans un sens ou dans l’autre) et qu’aucun accord n’intervient, le blocage législatif est déclaré. Les règles suivantes s’appliquent :

Déclenchement automatique

Le blocage législatif est constaté lorsque :

1. Un texte a fait l’objet de trois navettes sans adoption conforme par les deux chambres ; ou
2. Une chambre oppose un veto formel sans contre-proposition dans un délai de 60 jours ; ou
3. Un délai de 180 jours s’est écoulé depuis le dépôt initial sans adoption.

Le constat de blocage est automatique, sans intervention d’un organe tiers. Le secrétariat de chaque chambre enregistre les dates ; le déclenchement résulte du calendrier.

Effets immédiats du blocage

Dès le constat de blocage :

1. Le statu quo prévaut. Le droit existant reste en vigueur. Aucune des deux chambres ne peut imposer unilatéralement une modification.

2. Gel des extensions. Toute nouvelle dépense, tout nouvel engagement, toute création de droit nouveau liée au domaine du texte bloqué sont suspendus. Seule la reconduction de l’existant est autorisée.

3. Réduction proratisée. Si le blocage porte sur un texte à impact budgétaire, les crédits affectés au domaine concerné sont réduits de 0,83 % par mois (soit 10 % par an, proratisé). La différence alimente un fonds de rattrapage sectoriel, distinct du budget général, gelé jusqu’à la sortie du blocage.

4. Symétrie des conséquences. Les effets du blocage s’appliquent indifféremment quelle que soit la chambre à l’origine du veto. Aucune chambre ne peut bloquer sans subir les mêmes restrictions que l’autre.

Escalade et sanction politique

1. Au-delà de 12 mois cumulés de blocage sur un même texte ou un ensemble de textes connexes : dissolution automatique des deux chambres et élections générales dans les 90 jours.

2. Le cumul est comptabilisé par législature. Si le blocage cesse puis reprend sur le même sujet, les délais s’additionnent.

3. Les deux chambres sont dissoutes simultanément. Aucune ne survit à l’autre. L’électeur tranche.

Sortie du blocage

Le blocage prend fin lorsque :

1. Les deux chambres adoptent un texte conforme ; ou
2. L’une des chambres retire son veto par un vote exprès à la majorité simple ; ou
3. De nouvelles élections produisent une composition permettant l’accord.

À la sortie du blocage, le fonds de rattrapage sectoriel est débloqué et affecté au domaine concerné, sous contrôle de la chambre compétente.

Principe directeur

Le blocage a un coût pour tous. Il ne peut servir de stratégie d’obstruction gratuite. Celui qui bloque détériore les services, déclenche des élections, et s’expose au jugement de l’électeur. Le mécanisme ne requiert aucun arbitre, aucun juge de la bonne foi : il repose sur des délais, des compteurs, et des conséquences automatiques.

23.8 — Étude de cas (exemple empirique) : La Chambre des Lords britannique (1911-présent)

Le Royaume-Uni offre l’exemple le plus ancien et le plus étudié de bicamérisme asymétrique [108][109]. Depuis les Parliament Acts de 1911 et 1949, la Chambre des Lords a perdu son droit de veto absolu au profit d’un simple pouvoir de retardement — créant une asymétrie constitutionnelle entre les deux chambres.

Ce qui a fonctionné

Spécialisation par domaine. La Chambre des Lords ne peut pas bloquer les “money bills” (projets de loi financiers). Ce régime est formalisé dans le Parliament Act 1911 [117], qui encadre explicitement l’asymétrie entre chambres sur la matière financière [118]. Ces textes, certifiés par le Speaker des Communes, deviennent loi après un mois même sans accord des Lords [108]. Le budget échappe donc à tout blocage bicaméral.

Veto suspensif, pas absolu. Pour les autres lois, les Lords peuvent retarder un texte d’un an maximum. Si les Communes persistent, le texte passe. Cela permet la réflexion sans paralyser [109].

Expertise et révision. Les Lords, non soumis à la pression électorale, examinent les textes en détail. Ils proposent des amendements techniques souvent acceptés par les Communes. Fonction de “chambre de réflexion” effective.

Légitimités distinctes. Les Communes tirent leur légitimité du suffrage universel. Les Lords (depuis 1999, principalement des pairs nommés à vie) tirent la leur de l’expertise et de l’expérience. Deux logiques coexistent.

Stabilité remarquable. Le système fonctionne depuis plus d’un siècle sans crise institutionnelle majeure, malgré des compositions très différentes des Lords (héréditaires, puis nommés).

Ce qui pose problème

Légitimité démocratique faible. Les Lords ne sont pas élus. Leur pouvoir de retardement est toléré, mais toute tentative d’extension serait contestée [109]. Le système repose sur l’auto-limitation des Lords.

Composition arbitraire. Les pairs sont nommés par le Premier ministre, créant un risque de nomination partisane. Pas de critère objectif d’entrée.

Asymétrie incomplète. La distinction “money bill” vs autres lois est parfois floue. Des textes hybrides créent des tensions sur la certification [108].

Pas de compétence exclusive. Les Lords n’ont pas de domaine réservé où leur voix serait prépondérante. Ils peuvent retarder, jamais imposer.

Ce qu’on garde du modèle britannique

• La distinction budget/non-budget : les questions financières relèvent d’une seule chambre
• Le veto asymétrique : une chambre peut bloquer définitivement, l’autre seulement retarder
• La spécialisation fonctionnelle : chaque chambre a un rôle distinct
• La stabilité prouvée sur plus d’un siècle

Ce qu’on améliore

• Deux légitimités démocratiques : notre Sénat est élu au suffrage égalitaire, pas nommé. Les deux chambres ont une légitimité populaire, mais différente. Des bicamérismes ont déjà articulé deux légitimités électorales différentes : plusieurs chambres hautes australiennes du XIXᵉ siècle ont été élues sur une franchise de propriété, tandis que la chambre basse reposait sur un suffrage plus large, ce qui institutionnalise une représentation distincte sans supprimer l’élection [112]. Exemple documenté : la Constitution sud-australienne de 1856 met en place deux chambres élues, l’une sur “property suffrage” (chambre haute) et l’autre sur franchise masculine très large (chambre basse) [113][114]. Le cadre impérial qui habilite la création de parlements bicaméraux dans les colonies australiennes traite explicitement des qualifications de franchise, montrant que la dissociation des bases électorales entre chambres faisait partie des options constitutionnelles envisagées [116].
• Domaine réservé au Sénat : les droits fondamentaux relèvent du Sénat seul, pas seulement d’un veto suspensif
• Critère clair : impact budgétaire = Parlement ; droits fondamentaux = Sénat. Pas de zone grise
• Veto mutuel sur les empiètements : le Sénat peut bloquer une loi budgétaire qui touche aux libertés ; le Parlement peut bloquer une loi sociétale qui coûte

Ce qu’on ne reprend pas

• La chambre non élue : notre Sénat est élu, au suffrage égalitaire
• Le simple pouvoir de retardement : notre Sénat a un vrai pouvoir de blocage dans son domaine
• La nomination politique : pas de nomination partisane dans notre système

23.9 — Étude de cas (exemple empirique) n°2 : Le bicamérisme américain (1789-présent)

Les États-Unis ont inventé le bicamérisme moderne avec le “Grand Compromis” de 1787 [110][109]. La Chambre des représentants représente le peuple (proportionnelle à la population), le Sénat représente les États (deux sénateurs par État, quelle que soit sa taille).

Ce qui a fonctionné

Stabilité constitutionnelle. La Constitution américaine est la plus ancienne constitution écrite encore en vigueur [110]. 235 ans de fonctionnement continu, malgré une guerre civile et des crises majeures.

Protection des minorités territoriales. Le Sénat donne un poids égal au Wyoming (600 000 habitants) et à la Californie (40 millions). Les petits États ne peuvent pas être écrasés par les grands [109].

Veto réciproque. Toute loi doit être adoptée par les deux chambres. Le bicamérisme égalitaire force le compromis entre légitimités différentes.

Navette législative. Les textes font des allers-retours entre chambres jusqu’à convergence. Ce processus améliore la qualité des lois, même s’il les ralentit.

Confirmation des nominations. Le Sénat confirme les juges, ambassadeurs et ministres. Ce contre-pouvoir limite l’arbitraire présidentiel.

Ce qui pose problème

Blocage structurel (“gridlock”). Les majorités différentes dans les deux chambres paralysent régulièrement le système [111]. Le “shutdown” budgétaire est devenu routinier.

Sur-représentation rurale. Le Sénat donne un poids disproportionné aux États ruraux peu peuplés. 50 sénateurs peuvent représenter 18% de la population [111].

Filibuster. La règle des 60 voix au Sénat (pour clore le débat) crée un seuil de super-majorité de facto. Une minorité de 41 sénateurs peut bloquer toute législation.

Pas de mécanisme de résolution des conflits. En cas de désaccord persistant entre chambres, il n’y a pas de procédure automatique. Le blocage peut durer indéfiniment.

Polarisation. Le système bicaméral n’empêche pas la polarisation partisane. Les deux chambres sont souvent aussi divisées l’une que l’autre.

Ce qu’on garde du modèle américain

• Le bicamérisme authentique : deux chambres avec des pouvoirs réels
• Le veto réciproque : aucune chambre ne peut imposer seule
• La protection des minorités : une chambre peut défendre des intérêts spécifiques
• La confirmation des nominations : contre-pouvoir sur l’exécutif

Ce qu’on améliore

• Asymétrie fonctionnelle : notre Parlement gère le budget, notre Sénat protège les droits. Pas deux chambres équivalentes
• Mécanisme de résolution : la commission mixte et le statu quo évitent le blocage permanent
• Pas de filibuster : majorité simple ou qualifiée selon le sujet, pas de minorité de blocage structurelle
• Deux légitimités distinctes : censitaire vs égalitaire, pas territoriale vs proportionnelle

Ce qu’on ne reprend pas

• Le bicamérisme égalitaire : notre asymétrie évite la paralysie
• La représentation territoriale : notre Sénat n’est pas un “Sénat des territoires”
• Le filibuster : aucune minorité ne peut bloquer indéfiniment
• L’absence de résolution automatique : notre système a des mécanismes de déblocage

23.10 — Étude de cas (exemple empirique) n°3 : Le Conseil des États suisse (1848-présent)

La Suisse combine bicamérisme et démocratie directe dans un équilibre unique [121][122]. Le Conseil national représente le peuple (proportionnellement), le Conseil des États représente les cantons (deux par canton).

Ce qui a fonctionné

Consensus obligatoire. Les deux chambres ont des pouvoirs strictement égaux. Toute loi doit être adoptée à l’identique par les deux [121]. Cela force des compromis larges.

Stabilité institutionnelle. 175 ans de fonctionnement continu. Le système a absorbé deux guerres mondiales aux frontières sans rupture institutionnelle.

Représentation des minorités linguistiques. Les cantons romands et le Tessin ont un poids au Conseil des États supérieur à leur poids démographique. Les minorités linguistiques sont protégées [122].

Démocratie directe comme soupape. Le référendum obligatoire (pour les modifications constitutionnelles) et le référendum facultatif (pour les lois) permettent de trancher les blocages entre chambres.

Collégialité gouvernementale. Le Conseil fédéral (gouvernement) est élu par l’Assemblée fédérale (les deux chambres réunies). Pas de pouvoir exécutif dominant.

Ce qui pose problème

Lenteur. La navette entre chambres, combinée aux délais référendaires, ralentit considérablement la législation [122]. Les réformes prennent des années.

Complexité. Le système des commissions, des conférences de conciliation, des procédures d’élimination des divergences est opaque pour le citoyen ordinaire.

Conservatisme structurel. Le double veto (deux chambres + référendum) favorise le statu quo. Les réformes audacieuses sont difficiles.

Faible représentation des femmes. Le Conseil des États reste majoritairement masculin. La représentation territoriale n’améliore pas la diversité [121].

Ce qu’on garde du modèle suisse

• Le consensus obligatoire entre chambres
• La protection des minorités par une chambre dédiée
• La stabilité institutionnelle sur le long terme
• Le référendum comme soupape en cas de blocage

Ce qu’on améliore

• Asymétrie fonctionnelle : budget vs droits, pas deux chambres identiques
• Rapidité : l’asymétrie permet de trancher plus vite
• Légitimité distincte : censitaire vs égalitaire, pas territoriale vs proportionnelle

Ce qu’on ne reprend pas

• Le bicamérisme égalitaire strict : notre asymétrie est plus efficace
• La représentation territoriale : notre Sénat n’est pas cantonal
• La collégialité gouvernementale : notre Premier ministre est responsable devant le Parlement seul

23.11 — Étude de cas (exemple empirique) n°4 : Le Bundesrat allemand (1949-présent)

Le Bundesrat allemand représente les gouvernements des Länder, pas leurs populations [123][128]. C’est une chambre des exécutifs régionaux, unique en Europe occidentale.

Ce qui a fonctionné

Expertise technique. Les membres du Bundesrat sont des ministres en exercice dans leurs Länder. Ils apportent une expertise d’exécution que les parlementaires n’ont pas [123].

Protection du fédéralisme. Les lois touchant aux compétences des Länder nécessitent l’accord du Bundesrat. Le gouvernement fédéral ne peut pas empiéter unilatéralement [128].

Contre-pouvoir efficace. Quand le Bundesrat est dominé par l’opposition, il freine les réformes du gouvernement fédéral. Ce contre-pouvoir a parfois évité des dérives.

Pas de cycle électoral propre. Le Bundesrat n’est pas élu directement. Sa composition change au fil des élections régionales, pas en bloc. Cela lisse les alternances.

Ce qui pose problème

Blocage partisan. Quand le Bundesrat et le Bundestag ont des majorités opposées, le système se bloque [128]. Le gouvernement Schröder (1998-2005) a été paralysé par un Bundesrat hostile.

Opacité. Les négociations entre gouvernements fédéral et régionaux se font en coulisses. Le citoyen ne voit pas qui décide quoi.

Légitimité indirecte. Les membres du Bundesrat ne sont pas élus pour ce rôle. Leur légitimité est dérivée, pas directe.

Marchandage. Les Länder utilisent leur vote au Bundesrat comme monnaie d’échange pour obtenir des avantages régionaux. La logique partisane se mêle à la logique territoriale [123].

Ce qu’on garde du modèle allemand

• Le contre-pouvoir effectif d’une seconde chambre
• La protection des compétences d’un niveau contre l’autre
• Le lissage des alternances par des cycles électoraux différents

Ce qu’on améliore

• Élection directe : notre Sénat est élu au suffrage égalitaire, pas composé de ministres régionaux
• Transparence : délibérations publiques, pas de négociations en coulisses
• Légitimité propre : le Sénat a sa propre base électorale

Ce qu’on ne reprend pas

• La chambre des exécutifs : notre Sénat représente les citoyens, pas les gouvernements
• La légitimité indirecte : élection directe au suffrage égalitaire
• Le marchandage territorial : notre Sénat n’est pas un lieu de négociation entre régions

23.12 — L’option unicamérale

Le bicamérisme décrit dans ce chapitre est conçu pour un État central aux ressources suffisantes. Mais il n’est pas toujours nécessaire.

Pour les collectivités locales, une seconde chambre représente un coût fixe souvent disproportionné par rapport aux enjeux. Communes, intercommunalités, régions : maintenir deux assemblées distinctes avec leurs procédures de navette peut être un luxe budgétaire injustifiable.

Dans ces cas, une assemblée unique suffit — à condition d’y intégrer les deux logiques (égalitaire et contributive) dans les modalités de vote.

Le chapitre XXIV (Gouvernance locale) détaille cette option : un conseil unique où le mode de scrutin varie selon la nature de la décision. Questions budgétaires au vote censitaire, droits fondamentaux locaux au vote égalitaire, le tout dans une même enceinte.

Cette architecture préserve les principes — qui paie décide sur l’argent, égalité civique sur les droits — sans le coût d’une seconde chambre. C’est l’adaptation du bicamérisme asymétrique aux échelles où il serait trop lourd.