V — L'état

Chapitre V

L'ÉTAT : PÉRIMÈTRE ET FINANCES

Commençons par le commencement : à quoi sert l’État ?

5.1 — Le régalien – le cœur du réacteur

La justice. La police. L’armée. La diplomatie. Ces fonctions impliquent l’usage légitime de la force. Privatisez-les, et vous obtenez des milices concurrentes, des justices à la carte, des allégeances éclatées. L’État détient le monopole de la violence légitime. C’est sa raison d’être première, son ADN.

5.2 — Les urgences – gestion privée, contrôle public

Les pompiers et le SAMU se situent à la frontière du régalien. Ils protègent la vie, mais leur gestion n’exige pas un monopole étatique.

Comment ça marche ? Les pompiers sont délégués à des sociétés privées, choisies par appel d’offres au niveau communal ou intercommunal. Les communes peuvent se regrouper pour muscler leur pouvoir de négociation – économies d’échelle, concurrence exacerbée. Les contrats sont à durée limitée, avec cahier des charges strict : temps d’intervention maximal, équipements obligatoires, formation du personnel. Le SAMU fonctionne pareil, mais à une échelle plus large – départementale ou régionale – parce que les hélicoptères et les unités de réanimation mobile exigent une masse critique.

Le principe : le privé gère, le public contrôle, la concurrence discipline. Si un prestataire faillit, il perd le contrat. Le marché sanctionne l’incompétence plus vite que la bureaucratie.

5.3 — La recherche fondamentale – parier sur le siècle prochain

Physique. Astronomie. Chimie. Fusion nucléaire. Ces domaines ont un point commun : leur retour sur investissement se compte en décennies, parfois en siècles. Quel investisseur privé financerait aujourd’hui une recherche dont les bénéfices arriveront dans cent ans ? Aucun. Et pourtant, toute la civilisation en bénéficie. Internet, le GPS, l’énergie nucléaire, les semi-conducteurs – tout cela vient de recherches fondamentales que le marché n’aurait jamais financées.

Exemples concrets : étude des trous noirs, ondes gravitationnelles, unification des quatre forces fondamentales, réacteurs à fusion nucléaire (ITER), grands synchrotrons (CERN), recherche mathématique pure, recherche fondamentale en biologie.

Le critère est limpide : si le retour sur investissement dépasse l’horizon temporel du privé, et si le bénéfice est collectif, alors le financement public se justifie.

Mais toujours par appels d’offres. Labos, universités, consortiums en concurrence. Pas de rente : chaque projet doit être défendu, évalué, renouvelé. L’évaluation par les pairs (comités scientifiques indépendants) prime sur les considérations de prix.

L’obligation de retombées locales. Tout financement public de recherche – y compris via des consortiums internationaux – doit générer des retombées locales : emplois, compétences, brevets, infrastructures. Pas de chèque en blanc à l’international. Cette obligation est constitutionnalisée.

Les consortiums internationaux (CERN, ITER, ESA…) sont une mise en commun des ressources, pas un financement de l’étranger. Chaque pays finance sa part et reçoit sa part de retombées. Si un consortium ne respecte pas cette règle : on renégocie, on cherche un accord à l’amiable, on poursuit en justice si nécessaire, et on sort – mais seulement après avoir récupéré notre dû.

Si aucune offre acceptable n’est reçue, plusieurs raisons possibles :

• Le pays n’a pas la compétence : on laisse tomber, ou on redéfinit l’appel d’offres pour créer la compétence locale (formation, transfert, montée en puissance).
• C’est déjà pris par le privé : le marché finance déjà ce domaine, l’appel d’offres public n’a pas lieu d’être. Bonne nouvelle.
• Ce n’est pas intéressant : les scientifiques eux-mêmes ne veulent pas s’y investir. Signal : mauvaise idée, on passe à autre chose.

L’argent public finance la compétence nationale, pas la dépendance à l’étranger.

L’investissement stratégique. Au-delà de la recherche fondamentale, l’État peut investir dans des industries à développer : semi-conducteurs, batteries, biotech, IA, espace, etc. C’est un pari industriel. Mêmes règles : appels d’offres, retombées locales, enveloppe budgétaire.

Le prestige comme investissement. Le prestige national est un retour sur investissement légitime, tant qu’il reste raisonnable :

• Attire les talents (chercheurs, étudiants, entrepreneurs)
• Renforce l’image du pays (soft power)
• Crée de la fierté nationale

L’effet d’entraînement. Même la recherche “inapplicable” tire vers le haut un domaine entier. Qui peut le plus peut le moins :

• Un programme spatial fait progresser toute l’ingénierie
• La physique des particules stimule l’instrumentation, l’informatique, les matériaux
• Les mathématiques pures finissent toujours par trouver des applications (cryptographie, IA, finance…)
• Former des équipes sur le très difficile les rend excellentes sur le reste

On ne sait jamais ce qui sera utile dans 50 ans. Les ondes radio étaient une curiosité de laboratoire avant Marconi. La mécanique quantique semblait purement théorique avant les transistors. Financer le “inutile” d’aujourd’hui, c’est préparer l’utile de demain.

Le garde-fou : l’enveloppe budgétaire constitutionnelle limite les excès. On ne peut pas tout financer. Il faut prioriser. Mais le prestige et l’effet d’entraînement sont des critères légitimes dans cette priorisation.

5.4 — Les appels d’offres : pas seulement le prix

Ce principe s’applique à tous les appels d’offres publics, pas seulement la recherche.

Si le prix est le seul critère, on obtient le moins-disant, pas le mieux-disant. Résultat : médiocrité, corners coupés, échecs. C’est la “médiocrification”.

Critères multiples obligatoires (constitutionnalisé) :

• Prix : 30-40% maximum
• Qualité technique : 30-40%
• Track record (résultats passés) : 15-20%
• Délais / faisabilité : 10-15%

La pondération exacte peut varier selon le type d’appel d’offres (recherche, construction, services), mais le prix ne peut jamais être le critère unique ou majoritaire.

Pour la recherche fondamentale spécifiquement : évaluation par les pairs, track record des équipes, originalité et potentiel de découverte. Le prix est secondaire – on finance la meilleure science, pas la moins chère.

5.5 — La transparence totale des marchés publics

Tous les appels d’offres sont publiés. Pas d’exception. Cahier des charges, critères d’évaluation, pondération – tout est public dès le lancement.

Toutes les offres sont publiées ensemble après le délai de dépôt. Une fois la date limite passée, l’ensemble des offres reçues est rendu public simultanément. Chaque citoyen peut voir qui a proposé quoi, à quel prix, avec quelles conditions. La lumière tue la fraude.

Les délibérations du jury sont publiques. Comment chaque offre a été notée sur chaque critère, pourquoi tel candidat a été retenu ou écarté – tout est documenté et accessible.

Le contrat final est public. Y compris les avenants ultérieurs. Un contrat qui gonfle après signature, ça se voit.

5.6 — Le référendum pour les gros marchés

Au-delà d’un certain seuil – par exemple 5% du budget annuel de l’autorité concernée – le marché doit être approuvé par référendum. Le peuple décide s’il veut engager une part significative de son argent dans ce projet.

Le mécanisme :

• L’autorité publie l’appel d’offres, reçoit les offres, les évalue, sélectionne un lauréat
• Le choix est soumis au référendum avec le dossier complet : projet, offre retenue, justification du choix, alternatives écartées
• Le référendum se tient au vote censitaire (c’est une question budgétaire – ceux qui paient décident)
• Si le référendum rejette, l’autorité peut relancer un nouvel appel d’offres avec un cahier des charges modifié, ou abandonner le projet

Le seuil est relatif à l’autorité. Pour une commune, 5% du budget peut représenter quelques millions. Pour l’État, ce serait des milliards. Le contrôle populaire s’exerce à chaque niveau, proportionnellement aux enjeux.

Le contrôle populaire évite les fraudes. Quand tout le monde regarde, les arrangements entre amis deviennent risqués. Les surfacturations se voient. Les cahiers des charges taillés sur mesure pour un candidat favori sont détectés. La transparence + le référendum = une double assurance contre la corruption.

5.7 — Les cas extrêmes – ne laisser personne sur le bord de la route

Le marché de l’assurance fonctionne sur la mutualisation des risques. Mais certains cas sont si coûteux qu’aucun assureur privé ne les prendra volontairement. Les maladies chroniques lourdes. Les handicaps profonds. L’éducation spécialisée. Sans intervention, ces personnes sont abandonnées.

Attention : cela ne signifie pas que l’État doive gérer ces cas directement. Tout financement public non régalien doit d’abord faire l’objet d’un appel d’offres au privé. L’État ne finance que le complément si nécessaire, ou rééchelonne le projet. Le privé gère, l’État complète. Personne n’est abandonné, mais l’État ne gère rien directement.

Une autorité anti-cartel indépendante veille à ce que ces appels d’offres restent concurrentiels. Elle dispose de pouvoirs d’enquête et de sanction. Tous les contrats sont publics.

5.8 — Et rien d’autre

Tout le reste – éducation standard, santé courante, retraites, chômage, transports, énergie, logement – peut et doit être géré par le secteur privé, avec si nécessaire une obligation d’assurance. L’État n’a pas à produire ces services. Il doit simplement s’assurer que personne ne tombe dans le vide.

5.9 — Pas de financement indirect non plus

L’État ne finance pas les ONG, les associations, la culture, le sport ou tout autre secteur non régalien. Ni directement par subvention, ni indirectement par réduction d’impôt. Les niches fiscales sont des dépenses déguisées – elles contournent le plafond budgétaire et échappent au contrôle démocratique.

Si des citoyens veulent soutenir une cause, ils le font avec leur argent, pas avec celui du contribuable. La générosité privée remplace la redistribution étatique. C’est plus efficace – chacun choisit ce qu’il finance – et plus honnête – pas de clientélisme.

5.10 — Le coffre-fort constitutionnel

L’État doit financer certaines choses. Soit. Mais comment l’empêcher d’en financer toujours plus ? C’est LE problème du libéralisme depuis deux siècles. Chaque exception légitime devient un précédent. Le périmètre s’étend inexorablement, comme une tache d’huile.

La réponse tient en un mot : constitution. Non pas une constitution de principes vagues et de belles déclarations, mais une constitution de règles strictes, verrouillée par une majorité quasi-impossible à atteindre.

5.11 — Règle n°1 : L’excédent budgétaire obligatoire

L’État ne doit pas seulement équilibrer son budget. Il doit dégager un surplus chaque année. Ce surplus alimente le fonds de réserve structurel – un matelas pour les tempêtes futures. Quand la crise arrive, on puise dans le matelas. On n’emprunte pas. On n’imprime pas. On ne repousse pas le problème sur les générations suivantes.

L’utilisation du matelas est encadrée. Quand on puise dans le fonds de réserve, une réduction temporaire et concomitante des dépenses est imposée – par exemple 50% du choc absorbé par le fonds de réserve, 50% par réduction des dépenses. Ce ratio est constitutionnalisé. L’objectif : prolonger l’effet du matelas, pouvoir absorber un deuxième choc si le premier se prolonge, et forcer l’ajustement en temps réel.

Si le matelas ne suffit pas malgré cette discipline, on réduit les dépenses davantage. C’est douloureux, mais c’est court. L’ajustement brutal permet une reprise rapide. Le déficit chronique, lui, prolonge l’agonie.

Le dérapage budgétaire sous le seuil déclenche des élections. Le seuil constitutionnel d’excédent minimal est par exemple de 5%. Si le gouvernement prévoyait un effort à 8% et n’atteint que 6%, il n’y a pas de problème – on reste au-dessus du seuil. En revanche, si l’excédent tombe en dessous de 5% (hors crise légitime), des élections parlementaires sont automatiquement déclenchées. C’est le principe de l’engagement crédible [70] : une règle quasi-intangible change les incitations mieux qu’une promesse politique — parce que la violer coûte cher.

Comment distinguer un dérapage d’une crise légitime ? Le critère retenu est le PIB réel : si le PIB baisse de plus de X% par rapport à l’année précédente (par exemple 2%), c’est une crise – le passage sous le seuil est toléré sans élections automatiques. Si le PIB est stable ou en croissance et que le budget dérape sous le seuil, c’est de l’irresponsabilité – élections automatiques.

Le mécanisme de révocation comme filet. Même sans élections automatiques, le système de révocation permanente permet aux citoyens de provoquer de nouvelles élections s’ils jugent la gestion budgétaire inacceptable. Ce n’est pas automatique, mais c’est entre leurs mains.

Le plafonnement du fonds de réserve. Le fonds de réserve structurel ne peut pas gonfler indéfiniment. Un plafond est fixé en pourcentage du PIB (par exemple 50% ou 100% — à calibrer). Au-delà, l’excédent n’alimente plus le fonds.

Quand le plafond est atteint, le Parlement décide de l’affectation de l’excédent : investissements régaliens, infrastructures, armée, recherche fondamentale. C’est une décision budgétaire ordinaire, pas une révision constitutionnelle.

L’année tampon. Ce qui n’est pas dépensé l’année N est automatiquement déduit des prélèvements de l’année N+1. L’État ne peut pas thésauriser : l’argent non utilisé revient aux contribuables. Ce mécanisme est automatique — il ne nécessite aucun vote.

Affectation prioritaire pendant la transition des pensions. Pendant la période de transition du système de pensions (voir appendice E), le surplus budgétaire est prioritairement affecté au remboursement de la dette de transition — l’emprunt temporaire qui couvre l’écart entre les besoins de pensions et le plafond constitutionnel du différentiel. Cette priorité est inscrite dans la constitution. Elle garantit que la dette de transition reste minimale (proche de zéro) et que la transition s’achève sans laisser de fardeau aux générations futures. Une fois la transition achevée, le surplus retrouve son affectation normale (fonds de réserve structurel).

Un deuxième fonds existe : le fonds de rattrapage. Il est alimenté par les “économies” involontaires en cas de blocage budgétaire (on y reviendra). Cet argent est fléché pour réparer les dégâts du blocage – infrastructures vétustes, maintenance reportée. Même logique : si le fonds n’est pas entièrement utilisé, le surplus est déduit des impôts l’année suivante. On ne mélange pas la prudence (fonds de réserve structurel) et les conséquences de l’irresponsabilité (fonds de rattrapage).

5.12 — Règle n°2 : Le plafond strict des prélèvements

L’ensemble des prélèvements obligatoires – impôts, taxes, contributions, redevances, cotisations, peu importe le nom – ne peut dépasser un certain pourcentage du PIB. Ce plafond est inscrit dans la constitution.

La définition doit être extensive. Tout argent transitant par l’État ou ses émanations, quelle que soit l’appellation juridique, compte dans le plafond. Cela ferme la porte aux jeux sémantiques : renommer un impôt en “contribution” ne changera rien. Toute règle chiffrée génère des stratégies de contournement — c’est la loi de Goodhart [71] : quand un indicateur devient une cible, il cesse d’être fiable. D’où la définition extensive.

Où placer le plafond ? Les exemples internationaux.

La comparaison internationale montre que des niveaux de dépenses publiques très différents sont possibles, avec des résultats mesurables :

Ce que montrent ces données :

• Singapour et Hong Kong prouvent qu’un État à 17-20% du PIB peut produire des résultats sociaux excellents : espérance de vie parmi les plus élevées au monde, criminalité quasi nulle, éducation de pointe, infrastructures impeccables. Ces résultats ne sont pas obtenus malgré les faibles dépenses, mais grâce à l’efficacité forcée par la contrainte budgétaire.

• La France, avec 56,5% du PIB de dépenses publiques (record mondial parmi les grandes économies), obtient un IDH inférieur à celui de Singapour et une espérance de vie comparable. Tripler les dépenses ne triple pas les résultats.

• La Suisse obtient le meilleur IDH mondial avec 34% du PIB — soit 22 points de moins que la France. La différence, c’est la décentralisation et la discipline budgétaire.

Le modèle singapourien : qu’est-ce qui fonctionne ?

Singapour finance ses services publics essentiels (éducation, santé, sécurité) avec seulement 17% du PIB grâce à plusieurs mécanismes :

• Pas de retraite par répartition : le Central Provident Fund (CPF) est un système de capitalisation obligatoire où chaque travailleur épargne pour sa propre retraite. Pas de transfert intergénérationnel, pas de dette implicite.

• Copaiement systématique : en santé comme en éducation, le citoyen paie une partie du coût. Cela élimine la surconsommation et responsabilise.

• Logement social en accession : 80% des Singapouriens vivent dans des logements HDB qu’ils possèdent, pas qu’ils louent. L’État construit et vend, il ne subventionne pas à perpétuité.

• Absence de redistribution massive : pas d’allocations chômage généreuses, pas de minima sociaux confortables. La solidarité passe par la famille et la communauté, pas par l’État.

Ce modèle n’est pas parfait : la participation démocratique est faible, la liberté d’expression limitée, le parti au pouvoir est quasi-hégémonique. Ce document emprunte l’efficacité budgétaire de Singapour, pas son autoritarisme politique.

5.13 — Règle n°3 : L’interdiction de déléguer le régalien par obligation

L’État ne peut pas contourner le plafond en imposant aux entreprises de financer des missions publiques. Si une obligation revient économiquement à un impôt, elle doit être comptabilisée comme tel. Pas de tour de passe-passe.

5.14 — Règle n°4 : Le verrouillage aux quatre cinquièmes

Ces règles ne peuvent être modifiées qu’avec une majorité des quatre cinquièmes (ou trois quarts) de chaque chambre (Parlement ET Sénat, séparément). C’est quasiment inatteignable en pratique. Aucune coalition politique normale ne peut réunir un tel consensus dans les deux chambres simultanément. Les règles deviennent quasiment intangibles, sauf large consensus.

5.15 — Étude de cas (exemple empirique) : Le frein à l’endettement suisse (Schuldenbremse)

La Suisse a adopté en 2001, par référendum (85% de oui), un mécanisme constitutionnel de discipline budgétaire connu sous le nom de “frein à l’endettement” [72][73]. Ce mécanisme offre un précédent empirique précieux pour évaluer la faisabilité des règles proposées dans ce chapitre.

Ce qui a fonctionné

Réduction spectaculaire de la dette. Entre 2003 et 2023, la dette brute de la Confédération est passée de 130 milliards CHF à moins de 85 milliards CHF, soit de 25% à environ 12% du PIB [74]. C’est une performance exceptionnelle parmi les économies développées.

Discipline anticyclique. Le mécanisme impose que les dépenses n’excèdent pas les recettes ajustées du cycle économique. En période de croissance, l’excédent est obligatoire. En récession, un déficit limité est toléré. Le facteur conjoncturel (rapport entre PIB potentiel et PIB effectif) discipline automatiquement [72].

Légitimité démocratique forte. Approuvé par référendum populaire, le mécanisme bénéficie d’une acceptation citoyenne rare. Les tentatives politiques de le contourner sont impopulaires.

Flexibilité encadrée. Un compte de compensation permet d’absorber les écarts temporaires entre prévisions et réalisations. Les dépassements doivent être résorbés dans les six années suivantes [73].

Ce qui pose problème

Échappatoire par les entités paraétatiques. La règle ne s’applique qu’à la Confédération. Les cantons, communes et entités comme les CFF ou la Poste peuvent s’endetter sans contrainte fédérale. Le “périmètre” de la règle laisse des angles morts [75].

Contournement par dépenses extraordinaires. Depuis 2020, le Covid-19 a été classé en “dépenses extraordinaires” hors frein. La dette a temporairement grimpé. Le mécanisme de remboursement existe, mais la tentation politique de prolonger l’exception demeure [74].

Pas de sanction automatique. Si le Parlement vote un budget non conforme, il n’y a pas de dissolution automatique. La Cour des comptes signale, mais n’impose pas. Le système repose sur la culture politique suisse, difficilement exportable.

Sous-investissement potentiel. Certains économistes critiquent un biais vers l’austérité excessive, au détriment des infrastructures à long terme [75]. Le débat reste ouvert.

Ce qu’on garde du modèle suisse

• Le principe constitutionnel d’équilibre ou d’excédent budgétaire
• Le compte de compensation pour absorber les fluctuations temporaires
• La légitimation par référendum des règles budgétaires fondamentales
• Le facteur conjoncturel qui autorise des déficits limités en récession

Ce qu’on améliore

• Périmètre élargi : notre système inclut tous les prélèvements et toutes les entités publiques dans le plafond, pas seulement la Confédération
• Sanction automatique : le dérapage sous le seuil déclenche des élections, pas un simple rapport
• Excédent obligatoire permanent : pas seulement l’équilibre, mais un surplus qui alimente le fonds de réserve
• Mécanisme de révocation : les citoyens peuvent sanctionner en temps réel, pas seulement aux élections ordinaires

Ce qu’on ne reprend pas

• L’exception “dépenses extraordinaires” : notre système utilise le critère objectif du PIB réel (baisse > X%) pour qualifier une crise. Pas de qualification politique discrétionnaire
• L’absence de contrainte sur les échelons inférieurs : tous les niveaux comptent dans le plafond global
• La confiance dans la culture politique : notre système repose sur des mécanismes automatiques, pas sur la bonne volonté des élus