XXXI — Los tratados internacionales
Chapitre XXXI
LOS TRATADOS INTERNACIONALES: SERVIDORES, NO AMOS
Un Estado puede tener la constitución más perfecta del mundo. Si tratados internacionales la dominan, no vale nada. Es el problema actual de numerosas democracias europeas: las reglas de la Unión Europea, de la OTAN, de la OCDE, del CEDH, los acuerdos de libre comercio — todo esto se impone a los pueblos sin que estos tengan voz.
31.1 — El principio fundamental: la soberanía popular prima
Ningún acuerdo internacional, ningún tratado, ninguna directiva supranacional puede imponerse al pueblo soberano. Todo compromiso internacional puede denunciarse, renegociarse o ignorarse si el pueblo así lo decide.
Esto no significa aislacionismo. Los acuerdos internacionales son útiles. Pero deben seguir siendo contratos revocables, no grilletes definitivos. Un pueblo que no puede salir de un acuerdo ya no es soberano.
31.2 — El referéndum como arma última
Todo acuerdo internacional mayor debe someterse a referéndum. Todo acuerdo existente puede cuestionarse mediante referéndum de iniciativa popular.
El resultado del referéndum se impone. Si el pueblo vota salida de un tratado, el gobierno ejecuta. No hay “voto consultivo” ni “renegociación” que rodee la decisión popular.
31.3 — Las fuentes del referéndum
Un referéndum puede desencadenarse por:
- El Parlamento (todos temas, no restringido a presupuestario)
- El Senado (todos temas, no restringido a social)
- La iniciativa popular (todos temas, con umbral de firmas)
- El Jefe de Estado (todos temas — es su único poder real, ver sección XIX)
- Automáticamente (previsto en constitución, por ejemplo para acuerdos internacionales mayores)
El objeto de un referéndum puede ser anulación de ley votada recientemente. Esto puede permitir evitar nuevas elecciones.
El resultado es vinculante. Se puede renegociar ley o tratado, pero se requiere entonces nuevo referéndum para validar nueva versión — salvo si referéndum inicial contenía explícitamente petición de no renegociar. Un plazo mínimo (en años) separa dos referéndums sobre mismo tema.
31.4 — El modo de escrutinio del referéndum
El referéndum sigue la misma lógica que el resto del sistema:
- Si la cuestión tiene impacto presupuestario (contribuciones financieras, compromisos de gastos, sanciones económicas), el referéndum se celebra con voto censitario — quienes pagan pesan más
- Si la cuestión es puramente social (derechos fundamentales, valores, principios), el referéndum se celebra con sufragio igualitario — una persona, un voto
- Si la cuestión mezcla ambas dimensiones, las dos cámaras y el Consejo Constitucional determinan conjuntamente modo de escrutinio aplicable, u organizan doble referéndum (uno por modo)
31.5 — La jerarquía de normas invertida
En este sistema, la jerarquía es clara:
- La constitución nacional (modificable a 4/5 de cada cámara)
- Las leyes votadas por cámaras
- Los acuerdos internacionales (subordinados a los dos anteriores)
Un tratado que contradice la constitución es inaplicable. Un tratado que contradice ley es inaplicable, salvo si la ley se modifica para acogerlo.
Las jurisdicciones supranacionales pueden emitir opiniones. Estas opiniones no vinculan al país. Solo el pueblo, por referéndum o por sus representantes, decide seguirlas o no.
No es nacionalismo estrecho. Es condición de democracia real. Un pueblo que no puede decir no no es libre.
31.6 — Estudio de caso (ejemplo empírico): Los referéndums suizos sobre tratados (1992-presente)
Suiza ofrece el modelo más completo de control popular sobre compromisos internacionales [155][156]. Todo tratado implicando adhesión a organización de seguridad colectiva o supranacional debe someterse a referéndum obligatorio. Los demás tratados pueden ser contestados por referéndum facultativo (50.000 firmas).
Lo que ha funcionado
El pueblo tiene última palabra. En 1992, los suizos rechazaron adhesión al Espacio Económico Europeo (EEE) por 50,3% de votos a pesar del apoyo unánime del gobierno y Parlamento [155]. La democracia directa prevaleció sobre élites.
Efecto disciplinante sobre negociadores. Los diplomáticos suizos negocian sabiendo que el pueblo puede rechazarlo todo. Son más prudentes, más atentos a líneas rojas populares [156].
Legitimidad reforzada de tratados aceptados. Cuando un tratado pasa filtro referendario, se beneficia de legitimidad incontestable. Adhesión a ONU (2002, 55% de sí) o a Schengen (2005, 54% de sí) fueron validadas democráticamente.
Sin aislamiento a pesar de rechazos. Suiza rechazó EEE y UE, pero negoció acuerdos bilaterales sectoriales. Rechazo de marco global no impide cooperación dirigida.
Cultura cívica activa. Los suizos votan 4 veces al año sobre temas variados. Están acostumbrados a pronunciarse sobre cuestiones complejas, incluidas internacionales.
Lo que plantea problemas
Complejidad de temas. Los tratados internacionales son a menudo técnicos. El ciudadano medio puede votar sobre bases emocionales o simplificadas [156].
Imprevisibilidad para socios. Los países que negocian con Suiza saben que acuerdo puede rechazarse por referéndum. Esto complica relaciones diplomáticas.
Bloqueo posible. Rechazo del acuerdo marco con UE en 2021 (abandonado antes de referéndum) congeló relaciones bilaterales. El pueblo puede crear callejones sin salida.
Participación variable. Participación en referéndums sobre tratados varía de 30% a 60%. Resultados reflejan movilizados, no siempre mayoría silenciosa.
Lo que conservamos del modelo suizo
- El referéndum obligatorio para adhesiones a organizaciones supranacionales
- El referéndum facultativo (iniciativa popular) para contestar todo tratado
- El carácter vinculante del resultado — sin “voto consultivo”
- El efecto disciplinante sobre negociadores
Lo que mejoramos
- Jerarquía de normas explícita: nuestra constitución prima claramente sobre tratados. En Suiza, relación es más ambigua
- Distinción presupuestario/social: nuestros referéndums sobre tratados siguen lógica censitaria/igualitaria según impacto
- Plazo entre referéndums: nuestro sistema impone plazo mínimo para evitar acoso referendario sobre mismo tema
Lo que no adoptamos
- La ambigüedad de jerarquía de normas: nuestra constitución es explícitamente superior a tratados
- La dependencia de cultura suiza: nuestro sistema reposa en mecanismos, no en cultura cívica preexistente
31.7 — Ejemplos y contraejemplos europeos
Europa ofrece laboratorio natural de referéndums sobre tratados — algunos respetados, otros rodeados. Estas experiencias iluminan fallas a corregir.
Los hechos
| País | Referéndum | Resultado | Desenlace |
|---|---|---|---|
| Francia | Constitución UE (2005) | No 55% | ❌ Rodeado por Lisboa (2008), ratificado por Parlamento |
| Países Bajos | Constitución UE (2005) | No 61% | ❌ Rodeado por Lisboa, sin referéndum |
| Irlanda | Niza (2001) | No 54% | ❌ Revotación en 2002 → Sí 63% |
| Irlanda | Lisboa (2008) | No 53% | ❌ Revotación en 2009 → Sí 67% |
| Dinamarca | Maastricht (1992) | No 51% | ⚠️ Revotación 1993 con opt-outs → Sí 57% |
| Grecia | Plan austeridad (2015) | No 61% | ❌ Ignorado — plan aceptado una semana después |
| Dinamarca | Euro (2000) | No 53% | ✅ Respetado — aún fuera zona euro |
| Suecia | Euro (2003) | No 56% | ✅ Respetado — aún fuera zona euro |
| Noruega | UE (1972) | No 53% | ✅ Respetado — nunca miembro |
| Noruega | UE (1994) | No 52% | ✅ Respetado — aún no miembro |
| Suiza | EEE (1992) | No 50,3% | ✅ Respetado — acuerdos bilaterales en su lugar |
| Reino Unido | Brexit (2016) | Sí 52% | ✅ Ejecutado en 2020 |
Tableau 31.2 — Referéndums europeos sobre tratados: respeto o rodeo
Por qué ciertos referéndums fueron rodeados
- Estatus jurídico difuso — votos “consultivos” sin fuerza constitucional vinculante
- Jerarquía de normas invertida — compromisos europeos primaban sobre voluntad popular
- Posibilidad de revotación — “votar hasta obtener buena respuesta”
- Artimaña jurídica — pretender que tratado casi idéntico es “diferente” (Francia/Países Bajos 2005 → Lisboa 2008)
- Ausencia de sanción — ninguna consecuencia para gobernantes que ignoran voto
Lo que nuestro sistema corrige
Protección 1: El referéndum obligatorio y vinculante
Todo tratado reduciendo soberanía nacional o transfiriendo competencias a organización supranacional debe aprobarse por referéndum. El resultado vincula constitucionalmente al gobierno — sin voto “consultivo”, sin ratificación parlamentaria de sustitución.
Plazo mínimo (en años) separa dos referéndums sobre mismo tema, impidiendo táctica de “revotar hasta victoria”.
Protección 2: La revocación como salvaguarda
Si gobierno anuncia intención de rodear referéndum — por ejemplo firmando tratado “diferente” de contenido idéntico — los ciudadanos pueden desencadenar inmediatamente procedimiento de revocación. La sanción no es solo a posteriori: simple amenaza de revocación disuade rodeo antes de que se produzca.
Caso francés 2005-2008 no habría sido posible: desde anuncio de firma del Tratado de Lisboa, proceso de revocación habría podido iniciarse contra gobierno y parlamentarios concernidos.
¿Por qué estos referéndums?
Estos ejemplos versan todos sobre delegación de soberanía — ámbito donde brecha entre élites dirigentes y población es más marcada. Sobre cuestiones de integración supranacional, gobiernos y parlamentos son sistemáticamente más favorables a transferencias de competencias que sus electores.
Es precisamente esta brecha la que hace estos referéndums tan pertinentes: revelan tensión fundamental entre voluntad popular y orientaciones de electos. Casos de rodeo muestran qué pasa cuando ningún mecanismo fuerza respeto del voto. Casos positivos (Dinamarca/euro, Suecia/euro, Noruega/UE, Suiza/EEE, Reino Unido/Brexit) muestran que respeto es posible — nuestro sistema lo hace obligatorio.