XXVI — El consejo constitucional

Chapitre XXVI

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL: GARANTE DEL MARCO

Debe existir una instancia para verificar que se respeten las reglas. Pero esta instancia no debe convertirse en un poder político. Debe ser independiente de los poderes que controla y equilibrada en su composición.

26.1 — Una composición en cuatro cuartos

El Consejo Constitucional está compuesto por cuatro cuerpos distintos, cada uno representando un cuarto de la instancia:

• Un cuarto elegido por sufragio directo (una persona, un voto) — representa la igualdad ciudadana
• Un cuarto elegido por voto censitario — representa la contribución fiscal
• Un cuarto sorteado entre juristas calificados — representa la experiencia técnica neutra
• Un cuarto sorteado entre todos los ciudadanos no juristas y no elegidos — representa al pueblo sin filtrar

26.2 — La regla de decisión

Para que una decisión del Consejo prospere, se deben cumplir simultáneamente dos condiciones:

• Una mayoría simple en tres de los cuatro cuerpos: los elegidos por sufragio directo, los elegidos por voto censitario y los juristas sorteados
• Y una mayoría de dos tercios del total de miembros del Consejo

El cuarto ciudadano sorteado vota y cuenta en el cálculo de los dos tercios, pero no tiene umbral propio que alcanzar.

26.3 — El efecto del caos constructivo

Si el cuarto ciudadano sorteado vota de manera imprevisible, los otros tres cuerpos deben converger fuertemente para alcanzar los dos tercios. El sistema se autodisciplina. Si los ciudadanos son razonables, aportan una mirada fresca, no capturada por intereses organizados.

En ambos casos, el sistema gana: ya sea forzando el consenso o inyectando aire fresco.

26.4 — Todas las deliberaciones son públicas

Sin puertas cerradas. Cada ciudadano puede observar cómo el Consejo delibera y vota.

26.5 — Un rol estrictamente procedimental

El Consejo no legisla. No resuelve cuestiones políticas. Verifica que se respeten las reglas constitucionales. ¿Se respeta el superávit presupuestario? ¿Se respeta el techo de recaudación? ¿Se respeta el procedimiento de revocación? ¿Se respeta la lista de ámbitos sociales?

Es el guardián del marco, no un actor del juego.

26.6 — El veto mutuo

Una decisión del Consejo puede ser anulada mediante acuerdo conjunto del Senado Y del Parlamento con mayoría cualificada. Esto impide que el Consejo se convierta en un superpoder.

26.7 — Modificación de la constitución

La lista constitucional de ámbitos sociales, así como las reglas presupuestarias fundamentales, solo pueden modificarse con una mayoría de cuatro quintos de cada cámara (Parlamento Y Senado, por separado). Esta doble supermayoría es casi imposible de alcanzar. Las reglas fundamentales se vuelven intangibles.

26.8 — Estudio de caso (ejemplo empírico): La Asamblea Ciudadana irlandesa (2016-presente)

Irlanda innovó creando asambleas ciudadanas sorteadas para deliberar sobre cuestiones constitucionales importantes [128][129]. La Asamblea Ciudadana de 2016-2018, compuesta por 99 ciudadanos sorteados más un presidente, preparó los referéndums sobre el aborto y el matrimonio homosexual — dos temas que dividían profundamente al país.

Lo que ha funcionado

Legitimidad renovada. Los ciudadanos sorteados fueron percibidos como neutrales y desinteresados. Su recomendación de autorizar el aborto fue seguida por el 66% de los irlandeses en el referéndum de 2018 [129]. El proceso desactivó un tema explosivo.

Deliberación de calidad. Los 99 ciudadanos escucharon expertos, testimonios, debatieron durante fines de semana enteros. Las recomendaciones fueron matizadas e informadas, no reacciones emocionales [128].

Representatividad estadística. El sorteo, estratificado por edad, género, región y clase social, produjo un “minipúblico” representativo de la población irlandesa. Cada categoría estaba presente.

Despolarización. Los ciudadanos ordinarios, cara a cara con personas diferentes, moderaron sus posiciones extremas. El proceso creó empatía y compromiso [129].

Modelo exportado. Tras el éxito irlandés, Francia (Convención Ciudadana por el Clima), Alemania, Bélgica y otros países lanzaron asambleas similares.

Lo que plantea problemas

Rol puramente consultivo. La Asamblea no decide — recomienda. El Parlamento y el referéndum siguen siendo soberanos. Los ciudadanos sorteados no tienen poder real [128].

Coste y logística. Organizar fines de semana de deliberación para 99 personas durante 18 meses es costoso. Compensaciones, expertos, organización, facilitación.

Selección de temas. Es el gobierno quien decide qué temas someter a la Asamblea. Sin autoiniciativa ciudadana.

Baja notoriedad. Muchos irlandeses no conocían la existencia de la Asamblea. Su impacto en la opinión pública pasó por los medios, no por conocimiento directo.

Sin continuidad institucional permanente. Las asambleas son ad hoc, creadas para un tema y luego disueltas. Sin institución permanente.

Lo que conservamos del modelo irlandés

• El sorteo como mecanismo de selección neutral
• La estratificación para asegurar representatividad (edad, género, región, clase)
• La deliberación informada con audiencias de expertos y testigos
• El efecto de despolarización del cara a cara entre ciudadanos diferentes

Lo que mejoramos

• Institución permanente: nuestro Consejo Constitucional incluye un cuarto de ciudadanos sorteados de forma permanente, no ad hoc
• Poder real: los ciudadanos sorteados votan con los demás cuartos, su voz cuenta en la decisión
• Combinación con otras legitimidades: el Consejo mezcla sorteo, elección directa, elección censitaria y experiencia jurídica
• Doble mayoría: los ciudadanos sorteados no pueden bloquear solos, pero pueden impedir un consenso artificial de las élites

Lo que no adoptamos

• El rol puramente consultivo: nuestros ciudadanos sorteados tienen poder de voto real
• El carácter temporal: nuestra institución es permanente
• La limitación a temas sociales: nuestro Consejo verifica el respeto de todas las reglas constitucionales

26.9 — Estudio de caso (ejemplo empírico) n°2: Las enmiendas constitucionales estadounidenses (1791-presente)

La Constitución estadounidense prevé un procedimiento de enmienda deliberadamente difícil [155][156]. En 235 años, solo 27 enmiendas han sido adoptadas (de las cuales 10 el primer día con la Declaración de Derechos). Este blindaje constitucional ofrece un precedente para evaluar las reglas propuestas aquí.

Lo que ha funcionado

Estabilidad excepcional. La Constitución estadounidense es la más antigua aún vigente [155]. Los principios fundamentales (separación de poderes, federalismo, libertades individuales) permanecieron intactos a pesar de presiones políticas constantes.

Consenso amplio requerido. Una enmienda requiere una mayoría de 2/3 de ambas cámaras del Congreso, luego ratificación por 3/4 de los estados (38 de 50) [156]. Este umbral elimina modificaciones partidistas o temporales.

Protección de derechos fundamentales. La Declaración de Derechos (primeras 10 enmiendas) creó una base de libertades que ni siquiera mayorías abrumadoras pueden abolir. Libertad de expresión, derecho a portar armas, protección contra registros arbitrarios — estos derechos resistieron más de dos siglos de ataques.

Jurisprudencia evolutiva. La rigidez constitucional se compensa con un Tribunal Supremo que interpreta el texto de manera evolutiva. La 14ª enmienda (igual protección) fue reinterpretada para abolir la segregación y luego para reconocer el matrimonio homosexual [155].

Lo que plantea problemas

Bloqueo de reformas necesarias. Algunas disposiciones obsoletas (colegio electoral, representación en el Senado) son casi imposibles de modificar [156]. El sistema está paralizado en cuestiones donde debería emerger consenso.

Minoría de bloqueo demasiado poderosa. 13 estados que representan menos del 5% de la población pueden bloquear cualquier enmienda. La regla de 3/4 da poder de veto excesivo a las minorías.

Sin mecanismo de revisión periódica. Jefferson proponía una revisión constitucional cada generación (19 años). Estados Unidos eligió la inmutabilidad, creando una “constitución de los muertos” [155].

Contorno por interpretación. La rigidez del texto llevó al Tribunal Supremo a “legislar” por interpretación. Los jueces no electos toman decisiones que el proceso democrático no puede corregir.

Lo que conservamos del modelo estadounidense

• La supermayoría requerida para modificar las reglas fundamentales
• La protección constitucional de los derechos fundamentales
• La estabilidad como valor en sí

Lo que mejoramos

• Umbral de 4/5 en lugar de 3/4: más difícil aún de modificar, pero no imposible
• Dos cámaras con legitimidades diferentes: censitaria e igualitaria, no territorial
• Mecanismo de revocación: el pueblo puede sancionar sin esperar una enmienda

Lo que no adoptamos

• La minoría de bloqueo territorial: nuestro sistema no es federal en el sentido estadounidense
• El control judicial extensivo: nuestro Consejo verifica el respeto de las reglas, no las reinterpreta
• La inmutabilidad total: modificar es muy difícil, pero no imposible

26.10 — Estudio de caso (ejemplo empírico) n°3: Las cláusulas de eternidad alemanas (1949-presente)

La Ley Fundamental alemana contiene una “cláusula de eternidad” (Ewigkeitsklausel, artículo 79-3) que hace ciertos principios absolutamente intangibles [130][131]. Incluso una mayoría unánime no puede abolir la dignidad humana, la estructura federal o el Estado de derecho.

Lo que ha funcionado

Protección absoluta de la dignidad humana. El artículo 1 (“La dignidad del ser humano es intangible”) no puede ser modificado por ninguna mayoría [130]. Es una respuesta directa a los crímenes nazis — ciertas líneas rojas nunca deben cruzarse.

Estabilidad democrática. La cláusula de eternidad protegió la democracia alemana contra intentos extremistas. Los partidos antidemocráticos no pueden usar el proceso democrático para abolir la democracia [131].

Estructura federal preservada. Los Länder no pueden ser abolidos, ni siquiera con voto del Bundestag. El federalismo está garantizado constitucionalmente.

Modelo exportado. Numerosos países adoptaron cláusulas similares: Francia (forma republicana), Italia (república), Brasil (federalismo, voto directo), Turquía (laicidad, antiguamente) [130].

Lo que plantea problemas

Definición controvertida. ¿Qué significa exactamente “dignidad humana”? Los tribunales deben interpretar, creando una forma de gobierno de jueces [131].

Imposibilidad de corrección. Si una cláusula de eternidad resulta mal concebida, no puede corregirse. El sistema queda definitivamente congelado en ese punto.

Tensión con la soberanía popular. ¿Puede una generación realmente vincular a todas las siguientes para la eternidad? El principio democrático sugiere que el pueblo soberano debería siempre poder decidir.

Contorno por interpretación. Como en Estados Unidos, la rigidez extrema a veces se evita con interpretaciones creativas.

Lo que conservamos del modelo alemán

• El principio de cláusulas intangibles para las reglas más fundamentales
• La protección de la arquitectura democrática contra sí misma
• La imposibilidad de abolir ciertos derechos por el juego electoral

Lo que mejoramos

• Supermayoría de 4/5 en lugar de intangibilidad absoluta: extremadamente difícil, pero no imposible
• Definiciones precisas: las reglas presupuestarias son cifradas, no abstractas
• Mecanismo de revisión regulado: incluso las cláusulas más protegidas pueden modificarse, pero a un umbral casi inalcanzable

Lo que no adoptamos

• La intangibilidad absoluta: nuestro sistema permite la modificación, pero a 4/5 de ambas cámaras
• Los conceptos abstractos: “dignidad humana” es difícil de definir; nuestras reglas son concretas (superávit presupuestario, techo de recaudación)
• El vínculo eterno de generaciones: cada generación puede modificar el sistema si alcanza un consenso abrumador

26.11 — Comparación de umbrales de blindaje

Tableau 26.2 — Comparación de umbrales de blindaje constitucional

Observación: El umbral de 4/5 propuesto es más difícil que el sistema estadounidense (que requiere mayorías separadas en dos procesos diferentes) y cercano a la intangibilidad alemana, pero sin la dimensión “eterna”. Es un equilibrio entre estabilidad y adaptabilidad: casi imposible de modificar en circunstancias normales, pero posible si emerge un consenso abrumador.