XXIII — Dos cámaras, dos lógicas

Chapitre XXIII

DOS CÁMARAS, DOS LÓGICAS

Todas las decisiones no son de la misma naturaleza. Las cuestiones de dinero y las cuestiones de derechos fundamentales no pertenecen a la misma lógica. Se necesitan dos cámaras con modos de elección distintos, con competencias asimétricas.

23.1 — El Parlamento: la cámara del poder

El Parlamento es elegido con voto censitario, según las reglas descritas anteriormente. Es la cámara central del sistema. Es competente para:

• El presupuesto: gastos, ingresos, arbitrajes financieros. El Parlamento funciona en un sobre cerrado (superávit obligatorio, techo de extracciones)
• El gobierno: el Parlamento inviste y derroca al gobierno. El Primer Ministro es responsable ante el Parlamento únicamente
• El aumento de la tasa de imposición: con mayoría de dos tercios. Quienes pagan deciden pagar más
• Todas las leyes ordinarias que no tocan las libertades fundamentales

23.2 — El Senado: la cámara de protección

El Senado es elegido con sufragio igualitario. Cada ciudadano pesa el mismo peso. El Senado es competente para:

• Las leyes societales: todo lo que toca a derechos y libertades fundamentales, definidos en una lista constitucional cerrada. Derecho a la vida, libertad de expresión, libertad de religión, integridad física, derechos cívicos, familia…
• La disminución de la tasa de imposición: con mayoría de dos tercios. Proteger la propiedad de todos, ricos como pobres

El Senado NO participa en la investidura del gobierno. No puede derrocar al Primer Ministro. Su rol es defensivo: proteger las libertades, no gobernar.

23.3 — Por qué el Parlamento es más estable

El Parlamento censitario está estructuralmente protegido contra el bloqueo:

• Los electores ricos son generalmente más educados, menos impulsivos
• Es su dinero el que está en juego —tienen interés en que el sistema funcione
• El voto negro desencadena el mecanismo de bloqueo (-10% presupuesto) —los grandes contribuyentes pierden más en valor absoluto
• El peso proporcional a la contribución diluye la influencia de los demagogos

El Senado igualitario es más vulnerable a los llamados al voto negro. Pero es menos grave: el Senado no vota el presupuesto, no inviste al gobierno. Un Senado bloqueado pone en pausa la protección de libertades, pero no paraliza el país.

La asimetría es querida. El punto débil (Senado) está donde las consecuencias son menores. El punto fuerte (Parlamento) está donde las consecuencias son graves. El sistema coloca su resiliencia donde es más necesaria.

23.4 — El mecanismo de veto

Si el Senado vota una ley societal que tiene un impacto presupuestario, el Parlamento puede oponer un veto. Pero debe demostrar este impacto. La carga de la prueba le incumbe.

Frente al veto, el Senado tiene tres opciones: reformular la ley para hacerla presupuestariamente neutra, reducir el impacto presupuestario y reintentar, o convencer al Parlamento de financiar dentro del sobre existente.

23.5 — El veto inverso

Si el Parlamento vota una ley presupuestaria que tiene implicaciones societales —que toca a derechos fundamentales— el Senado puede oponerse. Esto impide, por ejemplo, que el Parlamento vote una eutanasia forzada por razones presupuestarias.

23.6 — El criterio de clasificación

¿Cómo distinguir lo societal de lo presupuestario? Mediante una lista constitucional cerrada de dominios societales. Todo lo que está en la lista pertenece al Senado. Todo lo que tiene un impacto presupuestario pertenece al Parlamento o necesita su acuerdo.

El criterio discriminante es simple: ¿hay un impacto presupuestario, sí o no?

23.7 — Bloqueo legislativo persistente entre cámaras

Cuando un texto es objeto de un veto (en un sentido u otro) y ningún acuerdo interviene, el bloqueo legislativo es declarado. Las siguientes reglas se aplican:

Desencadenamiento automático

El bloqueo legislativo es constatado cuando:

1. Un texto ha sido objeto de tres vaivenes sin adopción conforme por las dos cámaras; o
2. Una cámara opone un veto formal sin contrapropuesta en un plazo de 60 días; o
3. Un plazo de 180 días ha transcurrido desde el depósito inicial sin adopción.

La constatación de bloqueo es automática, sin intervención de un órgano tercero. El secretariado de cada cámara registra las fechas; el desencadenamiento resulta del calendario.

Efectos inmediatos del bloqueo

Desde la constatación de bloqueo:

1. El statu quo prevalece. El derecho existente permanece en vigor. Ninguna de las dos cámaras puede imponer unilateralmente una modificación.

2. Congelación de extensiones. Todo nuevo gasto, todo nuevo compromiso, toda creación de derecho nuevo vinculado al dominio del texto bloqueado son suspendidos. Solo la reconducción de lo existente es autorizada.

3. Reducción prorrateada. Si el bloqueo versa sobre un texto con impacto presupuestario, los créditos afectados al dominio concernido son reducidos en 0,83% por mes (sea 10% por año, prorrateado). La diferencia alimenta un fondo de recuperación sectorial, distinto del presupuesto general, congelado hasta la salida del bloqueo.

4. Simetría de consecuencias. Los efectos del bloqueo se aplican indiferentemente cualquiera sea la cámara en el origen del veto. Ninguna cámara puede bloquear sin sufrir las mismas restricciones que la otra.

Escalada y sanción política

1. Más allá de 12 meses acumulados de bloqueo sobre un mismo texto o un conjunto de textos conexos: disolución automática de las dos cámaras y elecciones generales en los 90 días.

2. La acumulación es contabilizada por legislatura. Si el bloqueo cesa luego se reanuda sobre el mismo tema, los plazos se suman.

3. Las dos cámaras son disueltas simultáneamente. Ninguna sobrevive a la otra. El elector zanja.

Salida del bloqueo

El bloqueo termina cuando:

1. Las dos cámaras adoptan un texto conforme; o
2. Una de las cámaras retira su veto mediante un voto expreso con mayoría simple; o
3. Nuevas elecciones producen una composición permitiendo el acuerdo.

A la salida del bloqueo, el fondo de recuperación sectorial es desbloqueado y afectado al dominio concernido, bajo control de la cámara competente.

Principio director

El bloqueo tiene un costo para todos. No puede servir de estrategia de obstrucción gratuita. Quien bloquea deteriora los servicios, desencadena elecciones, y se expone al juicio del elector. El mecanismo no requiere ningún árbitro, ningún juez de la buena fe: se basa en plazos, contadores, y consecuencias automáticas.

23.8 — Estudio de caso (ejemplo empírico): La Cámara de los Lores británica (1911-presente)

El Reino Unido ofrece el ejemplo más antiguo y más estudiado de bicameralismo asimétrico [108][109]. Desde los Parliament Acts de 1911 y 1949, la Cámara de los Lores ha perdido su derecho de veto absoluto a favor de un simple poder de retardo —creando una asimetría constitucional entre las dos cámaras.

Lo que ha funcionado

Especialización por dominio. La Cámara de los Lores no puede bloquear las “money bills” (proyectos de ley financieros). Este régimen está formalizado en el Parliament Act 1911 [117], que enmarca explícitamente la asimetría entre cámaras sobre la materia financiera [118]. Estos textos, certificados por el Speaker de los Comunes, se vuelven ley tras un mes incluso sin acuerdo de los Lores [108]. El presupuesto escapa por lo tanto a todo bloqueo bicameral.

Veto suspensivo, no absoluto. Para las otras leyes, los Lores pueden retrasar un texto un año máximo. Si los Comunes persisten, el texto pasa. Esto permite la reflexión sin paralizar [109].

Pericia y revisión. Los Lores, no sometidos a la presión electoral, examinan los textos en detalle. Proponen enmiendas técnicas a menudo aceptadas por los Comunes. Función de “cámara de reflexión” efectiva.

Legitimidades distintas. Los Comunes obtienen su legitimidad del sufragio universal. Los Lores (desde 1999, principalmente pares nombrados vitalicios) obtienen la suya de la pericia y la experiencia. Dos lógicas coexisten.

Estabilidad notable. El sistema funciona desde hace más de un siglo sin crisis institucional mayor, a pesar de composiciones muy diferentes de los Lores (hereditarios, luego nombrados).

Lo que plantea problemas

Legitimidad democrática débil. Los Lores no son electos. Su poder de retardo es tolerado, pero toda tentativa de extensión sería contestada [109]. El sistema se basa en la autolimitación de los Lores.

Composición arbitraria. Los pares son nombrados por el Primer Ministro, creando un riesgo de nombramiento partidista. Sin criterio objetivo de entrada.

Asimetría incompleta. La distinción “money bill” vs otras leyes es a veces difusa. Textos híbridos crean tensiones sobre la certificación [108].

Sin competencia exclusiva. Los Lores no tienen dominio reservado donde su voz sería preponderante. Pueden retrasar, nunca imponer.

Lo que guardamos del modelo británico

• La distinción presupuesto/no presupuesto: las cuestiones financieras pertenecen a una sola cámara
• El veto asimétrico: una cámara puede bloquear definitivamente, la otra solo retrasar
• La especialización funcional: cada cámara tiene un rol distinto
• La estabilidad probada sobre más de un siglo

Lo que mejoramos

• Dos legitimidades democráticas: nuestro Senado es elegido con sufragio igualitario, no nombrado. Las dos cámaras tienen una legitimidad popular, pero diferente. Bicameralismos ya han articulado dos legitimidades electorales diferentes: varias cámaras altas australianas del siglo XIX fueron elegidas sobre una franquicia de propiedad, mientras la cámara baja se basaba en un sufragio más amplio, lo que institucionaliza una representación distinta sin suprimir la elección [112]. Ejemplo documentado: la Constitución sudaustraliana de 1856 establece dos cámaras elegidas, una sobre “property suffrage” (cámara alta) y la otra sobre franquicia masculina muy amplia (cámara baja) [113][114]. El marco imperial que habilita la creación de parlamentos bicamerales en las colonias australianas trata explícitamente de las calificaciones de franquicia, mostrando que la disociación de bases electorales entre cámaras formaba parte de las opciones constitucionales contempladas [116].
• Dominio reservado al Senado: los derechos fundamentales pertenecen al Senado solo, no solo a un veto suspensivo
• Criterio claro: impacto presupuestario = Parlamento; derechos fundamentales = Senado. Sin zona gris
• Veto mutuo sobre los empietes: el Senado puede bloquear una ley presupuestaria que toca a las libertades; el Parlamento puede bloquear una ley societal que cuesta

Lo que no retomamos

• La cámara no elegida: nuestro Senado es elegido, con sufragio igualitario
• El simple poder de retardo: nuestro Senado tiene un verdadero poder de bloqueo en su dominio
• El nombramiento político: sin nombramiento partidista en nuestro sistema

23.9 — Estudio de caso (ejemplo empírico) n°2: El bicameralismo estadounidense (1789-presente)

Estados Unidos inventó el bicameralismo moderno con el “Gran Compromiso” de 1787 [110][109]. La Cámara de representantes representa al pueblo (proporcional a la población), el Senado representa a los Estados (dos senadores por Estado, cualquiera sea su tamaño).

Lo que ha funcionado

Estabilidad constitucional. La Constitución estadounidense es la constitución escrita más antigua aún en vigor [110]. 235 años de funcionamiento continuo, a pesar de una guerra civil y crisis mayores.

Protección de minorías territoriales. El Senado da un peso igual a Wyoming (600 000 habitantes) y a California (40 millones). Los Estados pequeños no pueden ser aplastados por los grandes [109].

Veto recíproco. Toda ley debe ser adoptada por las dos cámaras. El bicameralismo igualitario fuerza el compromiso entre legitimidades diferentes.

Vaivén legislativo. Los textos hacen idas y vueltas entre cámaras hasta convergencia. Este proceso mejora la calidad de las leyes, incluso si las ralentiza.

Confirmación de nombramientos. El Senado confirma los jueces, embajadores y ministros. Este contrapoder limita el arbitrio presidencial.

Lo que plantea problemas

Bloqueo estructural (“gridlock”). Las mayorías diferentes en las dos cámaras paralizan regularmente el sistema [111]. El “shutdown” presupuestario se ha vuelto rutinario.

Sobrerrepresentación rural. El Senado da un peso desproporcionado a los Estados rurales poco poblados. 50 senadores pueden representar el 18% de la población [111].

Filibuster. La regla de 60 votos en el Senado (para cerrar el debate) crea un umbral de supermayoría de facto. Una minoría de 41 senadores puede bloquear toda legislación.

Sin mecanismo de resolución de conflictos. En caso de desacuerdo persistente entre cámaras, no hay procedimiento automático. El bloqueo puede durar indefinidamente.

Polarización. El sistema bicameral no impide la polarización partidista. Las dos cámaras están a menudo tan divididas una como la otra.

Lo que guardamos del modelo estadounidense

• El bicameralismo auténtico: dos cámaras con poderes reales
• El veto recíproco: ninguna cámara puede imponer sola
• La protección de minorías: una cámara puede defender intereses específicos
• La confirmación de nombramientos: contrapoder sobre el ejecutivo

Lo que mejoramos

• Asimetría funcional: nuestro Parlamento gestiona el presupuesto, nuestro Senado protege los derechos. No dos cámaras equivalentes
• Mecanismo de resolución: la comisión mixta y el statu quo evitan el bloqueo permanente
• Sin filibuster: mayoría simple o calificada según el tema, sin minoría de bloqueo estructural
• Dos legitimidades distintas: censitario vs igualitario, no territorial vs proporcional

Lo que no retomamos

• El bicameralismo igualitario: nuestra asimetría evita la parálisis
• La representación territorial: nuestro Senado no es un “Senado de los territorios”
• El filibuster: ninguna minoría puede bloquear indefinidamente
• La ausencia de resolución automática: nuestro sistema tiene mecanismos de desbloqueo

23.10 — Estudio de caso (ejemplo empírico) n°3: El Consejo de los Estados suizo (1848-presente)

Suiza combina bicameralismo y democracia directa en un equilibrio único [121][122]. El Consejo nacional representa al pueblo (proporcionalmente), el Consejo de los Estados representa a los cantones (dos por cantón).

Lo que ha funcionado

Consenso obligatorio. Las dos cámaras tienen poderes estrictamente iguales. Toda ley debe ser adoptada idénticamente por las dos [121]. Esto fuerza compromisos amplios.

Estabilidad institucional. 175 años de funcionamiento continuo. El sistema ha absorbido dos guerras mundiales en las fronteras sin ruptura institucional.

Representación de minorías lingüísticas. Los cantones de Romandía y el Tesino tienen un peso en el Consejo de los Estados superior a su peso demográfico. Las minorías lingüísticas están protegidas [122].

Democracia directa como válvula. El referéndum obligatorio (para modificaciones constitucionales) y el referéndum facultativo (para leyes) permiten zanjar los bloqueos entre cámaras.

Colegialidad gubernamental. El Consejo federal (gobierno) es elegido por la Asamblea federal (las dos cámaras reunidas). Sin poder ejecutivo dominante.

Lo que plantea problemas

Lentitud. El vaivén entre cámaras, combinado con los plazos referendarios, ralentiza considerablemente la legislación [122]. Las reformas toman años.

Complejidad. El sistema de comisiones, de conferencias de conciliación, de procedimientos de eliminación de divergencias es opaco para el ciudadano ordinario.

Conservadurismo estructural. El doble veto (dos cámaras + referéndum) favorece el statu quo. Las reformas audaces son difíciles.

Débil representación de mujeres. El Consejo de los Estados permanece mayoritariamente masculino. La representación territorial no mejora la diversidad [121].

Lo que guardamos del modelo suizo

• El consenso obligatorio entre cámaras
• La protección de minorías por una cámara dedicada
• La estabilidad institucional a largo plazo
• El referéndum como válvula en caso de bloqueo

Lo que mejoramos

• Asimetría funcional: presupuesto vs derechos, no dos cámaras idénticas
• Rapidez: la asimetría permite zanjar más rápido
• Legitimidad distinta: censitario vs igualitario, no territorial vs proporcional

Lo que no retomamos

• El bicameralismo igualitario estricto: nuestra asimetría es más eficaz
• La representación territorial: nuestro Senado no es cantonal
• La colegialidad gubernamental: nuestro Primer Ministro es responsable ante el Parlamento solo

23.11 — Estudio de caso (ejemplo empírico) n°4: El Bundesrat alemán (1949-presente)

El Bundesrat alemán representa a los gobiernos de los Länder, no a sus poblaciones [123][128]. Es una cámara de ejecutivos regionales, única en Europa occidental.

Lo que ha funcionado

Pericia técnica. Los miembros del Bundesrat son ministros en ejercicio en sus Länder. Aportan una pericia de ejecución que los parlamentarios no tienen [123].

Protección del federalismo. Las leyes tocando las competencias de los Länder necesitan el acuerdo del Bundesrat. El gobierno federal no puede empilar unilateralmente [128].

Contrapoder eficaz. Cuando el Bundesrat es dominado por la oposición, frena las reformas del gobierno federal. Este contrapoder ha a veces evitado derivas.

Sin ciclo electoral propio. El Bundesrat no es elegido directamente. Su composición cambia a lo largo de las elecciones regionales, no en bloque. Esto suaviza las alternancias.

Lo que plantea problemas

Bloqueo partidista. Cuando el Bundesrat y el Bundestag tienen mayorías opuestas, el sistema se bloquea [128]. El gobierno Schröder (1998-2005) fue paralizado por un Bundesrat hostil.

Opacidad. Las negociaciones entre gobiernos federal y regionales se hacen entre bastidores. El ciudadano no ve quién decide qué.

Legitimidad indirecta. Los miembros del Bundesrat no son elegidos para este rol. Su legitimidad es derivada, no directa.

Regateo. Los Länder utilizan su voto en el Bundesrat como moneda de cambio para obtener ventajas regionales. La lógica partidista se mezcla con la lógica territorial [123].

Lo que guardamos del modelo alemán

• El contrapoder efectivo de una segunda cámara
• La protección de competencias de un nivel contra el otro
• El suavizado de alternancias por ciclos electorales diferentes

Lo que mejoramos

• Elección directa: nuestro Senado es elegido con sufragio igualitario, no compuesto de ministros regionales
• Transparencia: deliberaciones públicas, sin negociaciones entre bastidores
• Legitimidad propia: el Senado tiene su propia base electoral

Lo que no retomamos

• La cámara de ejecutivos: nuestro Senado representa a los ciudadanos, no a los gobiernos
• La legitimidad indirecta: elección directa con sufragio igualitario
• El regateo territorial: nuestro Senado no es un lugar de negociación entre regiones

23.12 — La opción unicameral

El bicameralismo descrito en este capítulo está concebido para un Estado central con recursos suficientes. Pero no es siempre necesario.

Para las colectividades locales, una segunda cámara representa un costo fijo a menudo desproporcionado en relación a los asuntos. Comunas, mancomunidades, regiones: mantener dos asambleas distintas con sus procedimientos de vaivén puede ser un lujo presupuestario injustificable.

En estos casos, una asamblea única basta —a condición de integrar allí las dos lógicas (igualitaria y contributiva) en las modalidades de voto.

El capítulo XXIV (Gobernanza local) detalla esta opción: un consejo único donde el modo de escrutinio varía según la naturaleza de la decisión. Cuestiones presupuestarias con voto censitario, derechos fundamentales locales con voto igualitario, todo en un mismo recinto.

Esta arquitectura preserva los principios —quien paga decide sobre el dinero, igualdad cívica sobre los derechos— sin el costo de una segunda cámara. Es la adaptación del bicameralismo asimétrico a las escalas donde sería demasiado pesado.