V — El estado

Chapitre V

EL ESTADO: PERÍMETRO Y FINANZAS

Comencemos por el principio: ¿para qué sirve el Estado?

5.1 — Lo soberano – el corazón del reactor

La justicia. La policía. El ejército. La diplomacia. Estas funciones implican el uso legítimo de la fuerza. Privatícelas, y obtendrá milicias concurrentes, justicias a la carta, lealtades fragmentadas. El Estado detenta el monopolio de la violencia legítima. Es su razón de ser primera, su ADN.

5.2 — Las emergencias – gestión privada, control público

Los bomberos y los servicios de emergencias médicas se sitúan en la frontera de lo soberano. Protegen la vida, pero su gestión no exige un monopolio estatal.

¿Cómo funciona? Los bomberos se delegan a sociedades privadas, elegidas por licitación a nivel municipal o intermunicipal. Los municipios pueden agruparse para reforzar su poder de negociación — economías de escala, competencia intensificada. Los contratos son de duración limitada, con pliego de condiciones estricto: tiempo de intervención máximo, equipos obligatorios, formación del personal. Los servicios de emergencias médicas funcionan igual, pero a una escala más amplia — departamental o regional — porque los helicópteros y las unidades de reanimación móvil exigen una masa crítica.

El principio: el privado gestiona, lo público controla, la competencia disciplina. Si un prestador falla, pierde el contrato. El mercado sanciona la incompetencia más rápido que la burocracia.

5.3 — La investigación fundamental – apostar por el próximo siglo

Física. Astronomía. Química. Fusión nuclear. Estos campos tienen un punto en común: su retorno de inversión se cuenta en décadas, a veces en siglos. ¿Qué inversor privado financiaría hoy una investigación cuyos beneficios llegarán en cien años? Ninguno. Y sin embargo, toda la civilización se beneficia. Internet, el GPS, la energía nuclear, los semiconductores — todo esto viene de investigaciones fundamentales que el mercado nunca habría financiado.

Ejemplos concretos: estudio de agujeros negros, ondas gravitacionales, unificación de las cuatro fuerzas fundamentales, reactores de fusión nuclear (ITER), grandes sincrotrones (CERN), investigación matemática pura, investigación fundamental en biología.

El criterio es claro: si el retorno de inversión supera el horizonte temporal del privado, y si el beneficio es colectivo, entonces la financiación pública se justifica.

Pero siempre por licitación. Laboratorios, universidades, consorcios en competencia. Sin rentas: cada proyecto debe ser defendido, evaluado, renovado. La evaluación por pares (comités científicos independientes) prima sobre las consideraciones de precio.

La obligación de beneficios locales. Toda financiación pública de investigación — incluso a través de consorcios internacionales — debe generar beneficios locales: empleos, competencias, patentes, infraestructuras. No hay cheque en blanco a lo internacional. Esta obligación está constitucionalizada.

Los consorcios internacionales (CERN, ITER, ESA…) son una puesta en común de recursos, no una financiación del extranjero. Cada país financia su parte y recibe su parte de beneficios. Si un consorcio no respeta esta regla: se renegocia, se busca un acuerdo amistoso, se demanda si es necesario, y se sale — pero solo después de haber recuperado lo que nos corresponde.

Si no se recibe ninguna oferta aceptable, varias razones posibles:

• El país no tiene la competencia: se abandona, o se redefine la licitación para crear la competencia local (formación, transferencia, desarrollo progresivo).
• Ya está cubierto por el privado: el mercado ya financia este campo, la licitación pública no tiene razón de ser. Buena noticia.
• No es interesante: los propios científicos no quieren invertir en ello. Señal: mala idea, pasamos a otra cosa.

El dinero público financia la competencia nacional, no la dependencia del extranjero.

La inversión estratégica. Más allá de la investigación fundamental, el Estado puede invertir en industrias a desarrollar: semiconductores, baterías, biotecnología, IA, espacio, etc. Es una apuesta industrial. Mismas reglas: licitaciones, beneficios locales, sobre presupuesto.

El prestigio como inversión. El prestigio nacional es un retorno de inversión legítimo, siempre que sea razonable:

• Atrae talentos (investigadores, estudiantes, emprendedores)
• Refuerza la imagen del país (soft power)
• Crea orgullo nacional

El efecto de arrastre. Incluso la investigación “inaplicable” tira hacia arriba de todo un campo. Quien puede lo más puede lo menos:

• Un programa espacial hace progresar toda la ingeniería
• La física de partículas estimula la instrumentación, la informática, los materiales
• Las matemáticas puras siempre acaban encontrando aplicaciones (criptografía, IA, finanzas…)
• Formar equipos en lo muy difícil los hace excelentes en lo demás

Nunca se sabe qué será útil dentro de 50 años. Las ondas de radio eran una curiosidad de laboratorio antes de Marconi. La mecánica cuántica parecía puramente teórica antes de los transistores. Financiar lo “inútil” de hoy es preparar lo útil de mañana.

El freno: el sobre presupuestario constitucional limita los excesos. No se puede financiar todo. Hay que priorizar. Pero el prestigio y el efecto de arrastre son criterios legítimos en esta priorización.

5.4 — Las licitaciones: no solo el precio

Este principio se aplica a todas las licitaciones públicas, no solo a la investigación.

Si el precio es el único criterio, se obtiene el más barato, no el mejor. Resultado: mediocridad, recortes, fracasos. Es la “mediocretización”.

Criterios múltiples obligatorios (constitucionalizado):

• Precio: 30-40% máximo
• Calidad técnica: 30-40%
• Historial (resultados pasados): 15-20%
• Plazos / viabilidad: 10-15%

La ponderación exacta puede variar según el tipo de licitación (investigación, construcción, servicios), pero el precio nunca puede ser el criterio único o mayoritario.

Para la investigación fundamental específicamente: evaluación por pares, historial de los equipos, originalidad y potencial de descubrimiento. El precio es secundario — se financia la mejor ciencia, no la más barata.

5.5 — La transparencia total de los contratos públicos

Todas las licitaciones se publican. Sin excepción. Pliego de condiciones, criterios de evaluación, ponderación — todo es público desde el lanzamiento.

Todas las ofertas se publican juntas tras el plazo de presentación. Una vez pasada la fecha límite, el conjunto de ofertas recibidas se hace público simultáneamente. Cada ciudadano puede ver quién ha propuesto qué, a qué precio, con qué condiciones. La luz mata el fraude.

Las deliberaciones del jurado son públicas. Cómo cada oferta ha sido calificada en cada criterio, por qué tal candidato ha sido seleccionado o descartado — todo está documentado y accesible.

El contrato final es público. Incluyendo las adendas posteriores. Un contrato que se infla después de la firma, se ve.

5.6 — El referéndum para los grandes contratos

Más allá de un cierto umbral — por ejemplo el 5% del presupuesto anual de la autoridad concernida — el contrato debe ser aprobado por referéndum. El pueblo decide si quiere comprometer una parte significativa de su dinero en este proyecto.

El mecanismo:

• La autoridad publica la licitación, recibe las ofertas, las evalúa, selecciona un ganador
• La elección se somete a referéndum con el expediente completo: proyecto, oferta seleccionada, justificación de la elección, alternativas descartadas
• El referéndum se celebra con voto censitario (es una cuestión presupuestaria — quienes pagan deciden)
• Si el referéndum rechaza, la autoridad puede relanzar una nueva licitación con un pliego de condiciones modificado, o abandonar el proyecto

El umbral es relativo a la autoridad. Para un municipio, el 5% del presupuesto puede representar algunos millones. Para el Estado, serían miles de millones. El control popular se ejerce a cada nivel, proporcionalmente a lo que está en juego.

El control popular evita los fraudes. Cuando todo el mundo mira, los arreglos entre amigos se vuelven arriesgados. Las sobrefacturaciones se ven. Los pliegos de condiciones hechos a medida para un candidato favorito se detectan. Transparencia + referéndum = doble seguro contra la corrupción.

5.7 — Los casos extremos – no dejar a nadie al borde del camino

El mercado de seguros funciona sobre la mutualización de riesgos. Pero ciertos casos son tan costosos que ninguna aseguradora privada los tomará voluntariamente. Las enfermedades crónicas graves. Las discapacidades profundas. La educación especializada. Sin intervención, estas personas son abandonadas.

Atención: esto no significa que el Estado deba gestionar estos casos directamente. Toda financiación pública no soberana debe primero ser objeto de una licitación al privado. El Estado solo financia el complemento si es necesario, o reescalona el proyecto. El privado gestiona, el Estado complementa. Nadie es abandonado, pero el Estado no gestiona nada directamente.

Una autoridad antimonopolio independiente vela para que estas licitaciones sigan siendo competitivas. Dispone de poderes de investigación y sanción. Todos los contratos son públicos.

5.8 — Y nada más

Todo lo demás — educación estándar, salud corriente, jubilaciones, desempleo, transportes, energía, vivienda — puede y debe ser gestionado por el sector privado, con si es necesario una obligación de seguro. El Estado no tiene que producir estos servicios. Solo debe asegurarse de que nadie caiga en el vacío.

5.9 — Tampoco financiación indirecta

El Estado no financia las ONG, las asociaciones, la cultura, el deporte o cualquier otro sector no soberano. Ni directamente por subvención, ni indirectamente por reducción de impuestos. Los nichos fiscales son gastos disfrazados — eluden el techo presupuestario y escapan al control democrático.

Si los ciudadanos quieren apoyar una causa, lo hacen con su dinero, no con el del contribuyente. La generosidad privada reemplaza la redistribución estatal. Es más eficaz — cada uno elige lo que financia — y más honesto — sin clientelismo.

5.10 — La caja fuerte constitucional

El Estado debe financiar ciertas cosas. De acuerdo. Pero ¿cómo impedirle financiar siempre más? ES EL problema del liberalismo desde hace dos siglos. Cada excepción legítima se convierte en precedente. El perímetro se extiende inexorablemente, como una mancha de aceite.

La respuesta cabe en una palabra: constitución. No una constitución de principios vagos y bellas declaraciones, sino una constitución de reglas estrictas, blindada por una mayoría casi imposible de alcanzar.

5.11 — Regla nº1: El superávit presupuestario obligatorio

El Estado no solo debe equilibrar su presupuesto. Debe generar un superávit cada año. Este superávit alimenta el fondo de reserva estructural — un colchón para las tormentas futuras. Cuando llega la crisis, se recurre al colchón. No se pide prestado. No se imprime. No se traslada el problema a las generaciones siguientes.

El uso del colchón está enmarcado. Cuando se recurre al fondo de reserva, se impone una reducción temporal y concomitante de los gastos — por ejemplo 50% del choque absorbido por el fondo de reserva, 50% por reducción de gastos. Esta ratio está constitucionalizada. El objetivo: prolongar el efecto del colchón, poder absorber un segundo choque si el primero se prolonga, y forzar el ajuste en tiempo real.

Si el colchón no basta a pesar de esta disciplina, se reducen más los gastos. Es doloroso, pero es corto. El ajuste brutal permite una recuperación rápida. El déficit crónico, él, prolonga la agonía.

El derrape presupuestario por debajo del umbral desencadena elecciones. El umbral constitucional de superávit mínimo es por ejemplo del 5%. Si el gobierno preveía un esfuerzo del 8% y solo alcanza el 6%, no hay problema — se está por encima del umbral. En cambio, si el superávit cae por debajo del 5% (fuera de crisis legítima), se desencadenan automáticamente elecciones parlamentarias. Es el principio del compromiso creíble [70]: una regla cuasi-intangible cambia los incentivos mejor que una promesa política — porque violarla cuesta caro.

¿Cómo distinguir un derrape de una crisis legítima? El criterio retenido es el PIB real: si el PIB baja más de X% respecto al año anterior (por ejemplo 2%), es una crisis — el paso bajo el umbral se tolera sin elecciones automáticas. Si el PIB es estable o en crecimiento y el presupuesto derrapa bajo el umbral, es irresponsabilidad — elecciones automáticas.

El mecanismo de revocación como red. Incluso sin elecciones automáticas, el sistema de revocación permanente permite a los ciudadanos provocar nuevas elecciones si juzgan la gestión presupuestaria inaceptable. No es automático, pero está en sus manos.

El tope del fondo de reserva. El fondo de reserva estructural no puede crecer indefinidamente. Se fija un tope en porcentaje del PIB (por ejemplo 50% o 100% — a calibrar). Más allá, el superávit ya no alimenta el fondo.

Cuando se alcanza el tope, el Parlamento decide la afectación del superávit: inversiones soberanas, infraestructuras, ejército, investigación fundamental. Es una decisión presupuestaria ordinaria, no una revisión constitucional.

El año tampón. Lo que no se gasta el año N se deduce automáticamente de las cargas del año N+1. El Estado no puede atesorar: el dinero no utilizado vuelve a los contribuyentes. Este mecanismo es automático — no necesita ningún voto.

Afectación prioritaria durante la transición de pensiones. Durante el período de transición del sistema de pensiones (ver apéndice E), el superávit presupuestario se afecta prioritariamente al reembolso de la deuda de transición — el préstamo temporal que cubre la diferencia entre las necesidades de pensiones y el tope constitucional del diferencial. Esta prioridad está inscrita en la constitución. Garantiza que la deuda de transición permanezca mínima (cercana a cero) y que la transición se complete sin dejar carga a las generaciones futuras. Una vez completada la transición, el superávit recupera su afectación normal (fondo de reserva estructural).

Un segundo fondo existe: el fondo de recuperación. Se alimenta de los “ahorros” involuntarios en caso de bloqueo presupuestario (volveremos sobre ello). Este dinero está destinado a reparar los daños del bloqueo — infraestructuras deterioradas, mantenimiento aplazado. Misma lógica: si el fondo no se utiliza completamente, el superávit se deduce de los impuestos el año siguiente. No se mezcla la prudencia (fondo de reserva estructural) con las consecuencias de la irresponsabilidad (fondo de recuperación).

5.12 — Regla nº2: El techo estricto de las cargas

El conjunto de cargas obligatorias — impuestos, tasas, contribuciones, cánones, cotizaciones, sea cual sea el nombre — no puede superar un cierto porcentaje del PIB. Este techo está inscrito en la constitución.

La definición debe ser extensiva. Todo dinero que transite por el Estado o sus emanaciones, cualquiera que sea la denominación jurídica, cuenta en el techo. Esto cierra la puerta a los juegos semánticos: renombrar un impuesto como “contribución” no cambiará nada. Toda regla cifrada genera estrategias de elusión — es la ley de Goodhart [71]: cuando un indicador se convierte en objetivo, deja de ser fiable. De ahí la definición extensiva.

¿Dónde situar el techo? Los ejemplos internacionales.

La comparación internacional muestra que niveles de gasto público muy diferentes son posibles, con resultados medibles:

Lo que muestran estos datos:

• Singapur y Hong Kong demuestran que un Estado al 17-20% del PIB puede producir resultados sociales excelentes: esperanza de vida entre las más altas del mundo, criminalidad casi nula, educación punta, infraestructuras impecables. Estos resultados no se obtienen a pesar de los bajos gastos, sino gracias a la eficiencia forzada por la restricción presupuestaria.

• Francia, con el 56,5% del PIB de gasto público (récord mundial entre las grandes economías), obtiene un IDH inferior al de Singapur y una esperanza de vida comparable. Triplicar los gastos no triplica los resultados.

• Suiza obtiene el mejor IDH mundial con el 34% del PIB — es decir 22 puntos menos que Francia. La diferencia es la descentralización y la disciplina presupuestaria.

El modelo singapurense: ¿qué funciona?

Singapur financia sus servicios públicos esenciales (educación, salud, seguridad) con solo el 17% del PIB gracias a varios mecanismos:

• Sin jubilación por reparto: el Central Provident Fund (CPF) es un sistema de capitalización obligatoria donde cada trabajador ahorra para su propia jubilación. Sin transferencia intergeneracional, sin deuda implícita.

• Copago sistemático: en salud como en educación, el ciudadano paga una parte del coste. Esto elimina el consumo excesivo y responsabiliza.

• Vivienda social en propiedad: el 80% de los singapurenses viven en viviendas HDB que poseen, no que alquilan. El Estado construye y vende, no subvenciona a perpetuidad.

• Ausencia de redistribución masiva: sin subsidios de desempleo generosos, sin mínimos sociales confortables. La solidaridad pasa por la familia y la comunidad, no por el Estado.

Este modelo no es perfecto: la participación democrática es débil, la libertad de expresión limitada, el partido en el poder es cuasi-hegemónico. Este manifiesto toma prestada la eficiencia presupuestaria de Singapur, no su autoritarismo político.

5.13 — Regla nº3: La prohibición de delegar lo soberano por obligación

El Estado no puede eludir el techo imponiendo a las empresas financiar misiones públicas. Si una obligación equivale económicamente a un impuesto, debe contabilizarse como tal. Sin truco de magia.

5.14 — Regla nº4: El blindaje a los cuatro quintos

Estas reglas solo pueden modificarse con una mayoría de cuatro quintos (o tres cuartos) de cada cámara (Parlamento Y Senado, por separado). Es prácticamente inalcanzable en la práctica. Ninguna coalición política normal puede reunir tal consenso en ambas cámaras simultáneamente. Las reglas se vuelven cuasi-intangibles, salvo amplio consenso.

5.15 — Estudio de caso (ejemplo empírico): El freno al endeudamiento suizo (Schuldenbremse)

Suiza adoptó en 2001, por referéndum (85% de síes), un mecanismo constitucional de disciplina presupuestaria conocido con el nombre de “freno al endeudamiento” [72][73]. Este mecanismo ofrece un precedente empírico valioso para evaluar la viabilidad de las reglas propuestas en este capítulo.

Lo que ha funcionado

Reducción espectacular de la deuda. Entre 2003 y 2023, la deuda bruta de la Confederación pasó de 130 mil millones CHF a menos de 85 mil millones CHF, es decir del 25% a aproximadamente el 12% del PIB [74]. Es una actuación excepcional entre las economías desarrolladas.

Disciplina anticíclica. El mecanismo impone que los gastos no excedan los ingresos ajustados del ciclo económico. En período de crecimiento, el superávit es obligatorio. En recesión, se tolera un déficit limitado. El factor coyuntural (relación entre PIB potencial y PIB efectivo) disciplina automáticamente [72].

Fuerte legitimidad democrática. Aprobado por referéndum popular, el mecanismo se beneficia de una aceptación ciudadana rara. Los intentos políticos de eludirlo son impopulares.

Flexibilidad enmarcada. Una cuenta de compensación permite absorber las desviaciones temporales entre previsiones y realizaciones. Los excesos deben reabsorberse en los seis años siguientes [73].

Lo que plantea problemas

Escapatoria por las entidades paraestatales. La regla solo se aplica a la Confederación. Los cantones, municipios y entidades como los CFF o el Correo pueden endeudarse sin restricción federal. El “perímetro” de la regla deja ángulos muertos [75].

Elusión por gastos extraordinarios. Desde 2020, la Covid-19 fue clasificada como “gastos extraordinarios” fuera del freno. La deuda subió temporalmente. El mecanismo de reembolso existe, pero la tentación política de prolongar la excepción permanece [74].

Sin sanción automática. Si el Parlamento vota un presupuesto no conforme, no hay disolución automática. El Tribunal de Cuentas señala, pero no impone. El sistema descansa en la cultura política suiza, difícilmente exportable.

Potencial subinversión. Algunos economistas critican un sesgo hacia la austeridad excesiva, en detrimento de las infraestructuras a largo plazo [75]. El debate sigue abierto.

Lo que conservamos del modelo suizo

• El principio constitucional de equilibrio o superávit presupuestario
• La cuenta de compensación para absorber las fluctuaciones temporales
• La legitimación por referéndum de las reglas presupuestarias fundamentales
• El factor coyuntural que autoriza déficits limitados en recesión

Lo que mejoramos

• Perímetro ampliado: nuestro sistema incluye todas las cargas y todas las entidades públicas en el techo, no solo la Confederación
• Sanción automática: el derrape bajo el umbral desencadena elecciones, no un simple informe
• Superávit obligatorio permanente: no solo el equilibrio, sino un superávit que alimenta el fondo de reserva
• Mecanismo de revocación: los ciudadanos pueden sancionar en tiempo real, no solo en las elecciones ordinarias

Lo que no retomamos

• La excepción “gastos extraordinarios”: nuestro sistema utiliza el criterio objetivo del PIB real (bajada > X%) para calificar una crisis. Sin calificación política discrecional
• La ausencia de restricción sobre los niveles inferiores: todos los niveles cuentan en el techo global
• La confianza en la cultura política: nuestro sistema descansa en mecanismos automáticos, no en la buena voluntad de los electos